La región de Valparaíso, Chile, ha sido afectada recurrentemente por incendios a lo largo de su historia. El incendio es un tipo de catástrofe que ha resultado especialmente difícil de incorporar a las normativas urbanas y constructivas. A diferencia de los terremotos o tsunamis, que han dado origen a escalas de medición, sistemas de monitoreo y normas sísmicas consolidadas, los incendios presentan un comportamiento más variable y dependiente de las condiciones de cada territorio. Esto sucede, en primer lugar, por la complejidad del fenómeno —ya que resulta difícil anticipar cómo se propagará y afectará cada lugar— y, en segundo lugar, por la dificultad de regular las formas de construir y habitar. La ciudad de Valparaíso, además, está conformada por quebradas habitadas históricamente por familias cuya vida y formas de habitar se han desarrollado en estrecha relación con ese territorio. Por ello, el desplazamiento de estas comunidades no constituye una solución viable.
El gran incendio de Valparaíso fue un siniestro que se inició alrededor de las 16:40 (UTC-3) del sábado 12 de abril de 2014 en el sector de La Pólvora. Fue originado accidentalmente por la electrocución de dos aves en un cableado de alta tensión, según determinó la investigación oficial (El Mostrador, 2015). Es considerado el mayor incendio urbano en la historia del país. Las llamas se propagaron hacia el sector de El Vergel y avanzaron en dirección norte, afectando doce barrios de la ciudad y los cerros Mariposas, Monjas, La Cruz, El Litre, Las Cañas, Merced, La Virgen, Santa Elena, Ramaditas y Rocuant.
Un nuevo incendio se desencadenó el 2 de febrero de 2024. Esta vez, las causas estuvieron asociadas principalmente al mal manejo forestal de la parte alta de la ciudad y al deterioro ambiental de sus quebradas. En ambos eventos se evidenció el histórico problema de accesibilidad, asociado a la dificultad topográfica, la deficiente infraestructura de conectividad, el incumplimiento de normativas urbanísticas en el desarrollo de los asentamientos y la ausencia de obras de mitigación o prevención de riesgos urbanos. En las últimas décadas, los incendios forestales han incrementado su frecuencia, intensidad y duración debido a múltiples factores interrelacionados: el cambio climático, las olas de calor, la acumulación de material vegetal seco y la expansión urbana informal.
Chile cuenta con una tradición constructiva cuyas edificaciones responden de buena manera ante las catástrofes. Sin embargo, también existe una desigualdad socioeconómica que caracteriza al país y que, entre otras cosas, genera la continua proliferación de hábitats vulnerables en zonas de riesgo, donde no está permitido asentarse y donde las personas de escasos recursos se localizan de manera informal.
Reconstrucción sin Restricción
Una zona de riesgo está definida por dos factores: vulnerabilidad y amenaza. La vulnerabilidad es la condición en que se encuentran las personas y los bienes expuestos a una amenaza, los cuales por su grado de información y capacitación o por su cantidad, ubicación, la conformación material, o la disposición funcional de que disponen, tienen un determinado grado de capacidad o inhabilidad para afrontar o soportar la acción del evento (ONU-Hábitat, 2019). Amenaza, por otra parte, es el peligro latente que representa para un sitio la posible ocurrencia de un evento catastrófico de origen natural o tecnológico en un período de tiempo determinado (ONU-Hábitat, 2019).
Teniendo en cuenta que una amenaza es impredecible e inevitable, la prevención debe centrarse en las personas, es decir, en su vul-nerabilidad y en su capacidad de construir comunidades resilientes (Figura 1).
Los incendios han sido una catástrofe recurrente en la historia de Valparaíso. Desde sus orígenes, el territorio era conocido como aliamapa o aliamapu, expresión que significa “tierra quemada” (Espinosa, 2013). Sin embargo, pese a esta recurrencia histórica, el riesgo de incendio no ha sido incorporado de manera suficiente en la categorización oficial de zonas de riesgo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Esta omisión ha limitado el desarrollo de regulaciones específicas para orientar los procesos de reconstrucción en los sectores afectados.
Después del incendio de 2014, se catastraron 3.230 viviendas: 2.491 presentaron daños irreparables; 165, daños menores; y 582 no registraron daños. Además, 2.656 viviendas quedaron inhabilitadas para su uso posterior al siniestro. Aunque muchas personas fueron evacuadas, numerosas familias tendieron a reconstruir sus viviendas en el mismo lugar donde habitaban anteriormente. Según David Gouverneur, profesor del Departamento de Arquitectura del Paisaje y Planificación Regional de la Universidad de Pensilvania en Filadelfia, esto responde a un proceso de repoblamiento y reconstrucción en el que la única forma de evitar el problema de las zonas de riesgo es equipar el territorio, es decir, insertar programas que mejoren la calidad de vida de los vecinos, además de evitar la reconstrucción de viviendas expuestas a posibles desastres posteriores (Gouverneur, 2016).
De las viviendas afectadas en Valparaíso, solo el 43% se ubicaba en zonas seguras, mientras que el 53% de las edificaciones reconstruidas fue catalogado como precario (Ministerio del Interior y Seguridad Pública, 2014). Estos datos confirman la debilidad de la regulación existente y la alta concentración de familias en zonas de riesgo. En este sentido, es necesario trabajar a una escala más sensible y acotada, mediante intervenciones que permitan a las comunidades mantener sus formas de vida, pero mejorar, al mismo tiempo, su calidad de vida y su capacidad de resiliencia frente a catástrofes.
El Dilema de la Normativa Urbana y las Comunidades Resilientes
En el contexto chileno, la relación entre normativa urbana, gestión del riesgo y restauración del paisaje presenta una articulación débil, especialmente en territorios considerados de alta vulnerabilidad socioambiental como las quebradas urbanas. Las normativas vigentes tienden a construir una visión fragmentada del territorio, donde los componentes ecológicos se entienden más como amenazas que como oportunidades de diseño y regeneración urbana (Sabatini, 2000).
En la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 1992, art. 2.1.19), se establece que los cauces naturales deben mantenerse libres de edificación permanente, lo que implica una restricción útil desde la perspectiva de la seguridad, pero que no contempla la posibilidad de intervención activa para su restauración, rehabilitación o integración como parte de una infraestructura ecológica urbana. La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones revela una lógica normativa que responde a criterios de control del riesgo, pero que carece de una dimensión proyectual que reconozca el valor ecosistémico y paisajístico de estos espacios. La legislación urbana ha abordado históricamente estos territorios desde una perspectiva de restricción del uso, sin reconocer su valor ecológico ni proyectual. Esta omisión ha consolidado su condición de zonas degradadas, invisibilizadas por la planificación urbana (Sarmiento et al., 2020).
La situación se agrava al considerar los Planes Reguladores Comu-nales (PRC) y los Planes Intercomunales (PRI), instrumentos que tienden a considerar las quebradas como espacios inertes, sin un rol estructurante en la configuración del tejido urbano. Estas áreas son tratadas como barreras naturales, generalmente delimitadas en los planos con la única finalidad de ser excluidas de cualquier uso. Al no ser entendidas como infraestructura ecológica viva, no son consideradas en las estrategias de conectividad verde ni como espacios para la integración comunitaria (Vidal, 2011).
Pensando específicamente en el caso de Valparaíso, dadas las con-diciones geográficas del lugar y el tipo de construcciones existentes, la normativa que regula los incendios no basta para evitar catástrofes ni para disminuir a gran escala el número de damnificados, debido a las particularidades del territorio.
La experiencia internacional puede entregar algunas ideas sobre cómo avanzar. Un estudio publicado en la revista BioScience (Smith et al., 2016) plantea dos maneras de afrontar los incendios a gran escala, con distintas estrategias para cada una de ellas. Primero, una cultura de evaluación de riesgos, que implica reducir la susceptibilidad del hogar a las pérdidas por incendios forestales y aumentar la resistencia de las viviendas y las comunidades a la propagación. Segundo, reducir el desarrollo en áreas propensas a incendios.
A su vez, una cultura resiliente y de evacuación exige comunidades adaptadas al fuego, capaces de convivir con este riesgo; industrias orientadas al diseño de ambientes y materiales de construcción resistentes al fuego; y una educación preventiva integrada a una cultura de ambientes sustentables.
Se necesita, por lo tanto, un cambio de paradigma (Figura 2): desde un sistema en el que las comunidades se ven afectadas predominantemente de manera pasiva por los incendios, hacia uno en el que trabajen activamente con planificadores, arquitectos y agencias de gestión del territorio para coexistir con los incendios forestales. Las mejoras en la educación pueden conducir a una mejor planificación y a escenarios informados de adaptación y mitigación, lo que permitiría reducir la vulnerabilidad de las comunidades.
Un ejemplo en esta línea es el programa Firewise, implementado por comunidades en Estados Unidos que buscan ser, como sugiere su traducción literal, “sabias frente al fuego”; es decir, estar informadas para saber cómo actuar y prevenir. El programa se basa en cinco pasos aplicables y pertinentes a la realidad chilena: realizar una evaluación de riesgos; organizar un comité y crear un plan de acción basado en la evaluación previa; llevar a cabo un Día del Conocimiento del Fuego; invertir un mínimo de US$ 2 per cápita al año en acciones para la organización; y nombrar un coordinador estatal.
A fin de observar su potencial aplicación en Valparaíso, un caso pertinente es el cerro La Cruz. Sus viviendas fueron gravemente afectadas por el incendio de 2014 debido a su ubicación geográfica y a la precariedad de sus construcciones. Esto puede observarse en la siguiente secuencia (Figura 3).
Las fotografías aéreas muestran, primero, la población antes del incendio; luego, en abril de 2014, el nivel de devastación que alcanzó; y, en tercer lugar, la rapidez del proceso de reconstrucción, ya que en agosto del mismo año la toma estaba levantada casi en su totalidad. Esto evidencia una reconstrucción apresurada, en la que no se adoptaron las precauciones necesarias y se volvieron a cometer los mismos errores.
Entonces, ¿qué es posible hacer? Es posible establecer un sistema cultural y educativo mediante el cual las comunidades se vuelvan resilientes, primero a nivel social, antes de realizar intervenciones infraestructurales. El cerro La Cruz sería un buen lugar para comen-zar, pues tiene potencial para involucrar a los vecinos en la gestión de un proyecto y es el cerro con más juntas vecinales por habitante (Atisba, 2017).
A nivel social, el cerro La Cruz ya cuenta con una base cultural que podría aportar a la educación y a la resiliencia humana frente a la catástrofe, integrando activamente a las comunidades locales en la planificación, ejecución y sostenibilidad de las transformaciones del paisaje (Pretty, 1995; Cutter-Mackenzie & Smith, 2003). A nivel infraestructural, se deberá construir considerando tres aspectos básicos: evacuación, resistencia al fuego y control de la propagación.Un Nuevo Programa Vecinal: Propuesta para la Resiliencia Urbana
Se propone implementar un espacio de junta vecinal, donde exista un programa de educación sociocultural para niños y vecinos en materia de evacuación y resiliencia. Por otra parte, las juntas vecinales deben cumplir funciones asociadas a la prevención de catástrofes, permitiendo una evacuación expedita, resistente al fuego y orientada a evitar la propagación. Al ser la población El Vergel Alto la zona más damnificada del cerro La Cruz, la más alejada y la única del cerro sin una junta de vecinos materializada, se propone establecer en este sector un nuevo espacio vecinal (Figura 4) que desarrolle el programa de resiliencia desde su nivel social e infraestructural, potenciándose como un punto detonante de nuevos proyectos de vivienda definitiva y mejoramiento de las tomas existentes.
Las quebradas constituyen una oportunidad. Como señala el Plan de Inversiones 2014-2021 Reconstrucción y Rehabilitación Urbana Valparaíso, del Gobierno de Chile, el Parque Urbano es concebido en los fondos de quebrada, de manera continua con el sistema ecológico territorial que penetra en el área urbana de la ciudad, además de constituirse en factor clave del desarrollo e integración social. “Se prevé que este Parque recoja, amalgame y releve el particular modo de habitar de las quebradas de Valparaíso, transformándose en un elemento significativo y de identificación para los habitantes de los cerros y de la ciudad en su conjunto” (Gobierno de Chile, 2014, p. 27).
Es posible aprovechar las redes comunitarias que ya existen en el cerro La Cruz como un Sistema Preventivo Social, de manera que la vía más expedita de evacuación sea una de las cinco sedes sociales existentes, como muestra el esquema siguiente. En esta perspectiva, y con base en Corner (1999) y Nogué y Sala (2008), desde lo general a lo particular, el paisaje es entendido como una infraestructura activa que estructura el territorio y articula relaciones entre lo natural, lo construido y lo simbólico. Lo que se busca con esto, además de generar un eje bien establecido de evacuación, es que el cerro, a partir de sus sedes sociales, se constituya como un sistema en sí mismo.