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I.- INTRODUCCIÓN.
El objeto del presente trabajo consiste en identificar ciertos elementos que definen el ámbito de validez de las normas reglamentarias, a fin de definir algunas particularidades que determinan una identidad propia del control judicial de este tipo de normas.
En primer término se formula una relación de una serie de aspectos relevantes en la construcción de una “teoría del reglamento” como objeto especifico de análisis para el Derecho administrativo.
A continuación se analizan los mecanismos de impugnación existentes en el Derecho español, para luego examinar la configuración de los vicios de ilegalidad de los reglamentos en nuestro sistema, partiendo de un esquema inicialmente ideado para el estudio de la nulidad de los actos administrativos en general, sanción que en nuestro sistema de justicia administrativa mixta, hiperespecializada, pluriforme y compleja,1 puede perseguirse a través de los mecanismos de control contencioso administrativo de carácter general y especial.
En este último sentido, se advierte al lector que no se realizará un análisis particular de los contenciosos administrativos especiales, ni de su coordinación con los contenciosos administrativos generales, por estimar que dicho aspecto excedería los límites y objetivos de este trabajo, materia que por lo demás, ha sido objeto de acucioso análisis por la doctrina nacional.2
Se advierte también que no se procederá a analizar en particular el control constitucionalidad de los decretos supremos reglamentarios contemplado en el artículo 93 Nº 16 de la Carta Fundamental, por estimar que dicho arbitrio no es una acción jurisdiccional propiamente tal, ya que no reconoce legitimación a los ciudadanos que pudieren tener algún interés afectado por el respectivo reglamento, limitándose a reconocer como sujetos legitimados únicamente a cualquiera de las cámaras o una cuarta parte de los miembros en ejercicio en caso de que no se denuncie una extralimitación de la potestad reglamentaria autónoma.3
Sin perjuicio de lo anterior se considera el análisis de casos relevantes tanto para la justicia constitucional como para la justicia contenciosa administrativa, pero siempre desde una perspectiva en función de las causales de nulidad y no de la taxonomía del contencioso respectivo.
Finalmente, es menester precisar que el presente estudio no se abocará a analizar como objetivo específico el alcance de los efectos de la nulidad de las normas reglamentarias ni de los elementos que delimitan tales efectos, ya que nuestra opinión, dicha materia excedería los límites del presente trabajo y bien podría ser abordado como objetivo principal en una investigación independiente.
II.- ANTECEDENTES CONCEPTUALES Y PERSPECTIVAS.
El análisis de la potestad reglamentaria como objeto de control en el contexto del sistema de justicia administrativa chilena requiere, en primer término, formular algunas precisiones respecto a aquellos elementos que conforman la identidad de este tipo normativo, como son: su concepto, génesis, relación con las normas de rango legal, ámbito regulatorio y naturaleza jurídica en relación con los actos administrativos en sentido estricto y otras normas administrativas.
a.- Concepto de reglamento.
En general, la denominación de reglamento se aplica a todo acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública, creador de normas jurídicas generales y obligatorias, destinado a regular situaciones objetivas e impersonales.4 Estos elementos determinan su carácter como fuente del derecho para la Administración, aun cuando emanen de ella misma, ya que integran el bloque de legalidad al cual los órganos administrativos deben ajustar su cometido.
Para Cordero Quinzacara, un concepto amplio comprendería “a toda disposición normativa que emana de un órgano público y que tiene un carácter secundario a la ley, dictada en virtud de una facultad expresamente atribuida por el ordenamiento”.5 Tal acepción comprendería tanto las normas dictadas en ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, como las dictadas por otras autoridades administrativas dotadas de dicha potestad, y también las dictadas por las cámaras parlamentarias e incluso a los autos acordados de la Corte Suprema.
Por su parte, en sentido estricto, los reglamentos son “normas que emanan de los órganos de la Administración del Estado, previa habilitación de la Constitución o de las normas con rango legal, y que tienen en el ordenamiento jurídico un carácter secundario a la ley”.6
En ese contexto, podemos sostener que son aspectos esenciales del concepto de reglamento: su carácter normativo, secundario a la ley, emanado de un órgano o autoridad dotado de una potestad atribuida expresamente por el ordenamiento jurídico.
Por su parte, Moraga Klenner concibe al reglamento como un “cuerpo normativo que emana del Presidente de la República, de efectos generales, que contiene normas abstractas, obligatorias y permanentes, dictado con las solemnidades de un decreto supremo, para la ejecución de las leyes o para la regulación de materias que no son aquellas reservadas por la Constitución a la ley”.7
Este último concepto incorpora dos elementos relevantes para definir los límites de los reglamentos, ya que éstos: i) deben ser dictados con las solemnidades de un decreto supremo y ii) no pueden invadir materias reservadas a la ley.
El primero elemento referido constituye un elemento formal de los reglamentos reconocido por la jurisprudencia constitucional, mientras que el segundo corresponde a un límite material para el ejercicio de la potestad reglamentaria.
b.- Antecedentes históricos.
Para Santamaría Pastor la génesis de la potestad reglamentaria moderna solo es comprensible en el contexto histórico de las revoluciones liberales impulsadas en Europa desde fines del siglo XVI, que constituyen la base de la ideología de la división de poderes y soberanía parlamentaria, gestada en el siglo XVIII. Los cambios en la hegemonía de las elites dominantes (nobleza y burguesía), se expresaran jurídicamente en la dialéctica “Ley - Reglamento”, o más precisamente en la tensión entre las normas que emanan del poder ejecutivo y aquellas generadas en el parlamento.8
No obstante, la instalación de la potestad reglamentaria no se produce de igual modo en todos los países, debido principalmente a las particularidades históricas de cada estado, incidiendo ello en la conformación de dos grandes modelos: i) El modelo Francés que evoluciona del monismo legislativo a la supremacía de la ley; y ii) El modelo germánico de distribución horizontal de competencia material entre la ley y el reglamento.
En Francia, los primeros textos tras la revolución, establecieron un modelo normativo basado en la desaparición completa de la potestad reglamentaria, el que al poco tiempo dejaría en evidencia su inviabilidad, derivada principalmente de la inercia del poder monárquico que continuó dictando normas reglamentarias pese a las prohibiciones, y por la aparición de una incipiente hegemonía de otros poderes ejecutivos (Directorio, Cónsules, Emperador, etc.), lo que a su vez conducirá a que posteriormente se consagré un amplio poder reglamentario al ejecutivo. Este radical cambio se debe a que la eliminación de dicha potestad normativa perseguía limitar las potestades de la monarquía a fin de controlar todo el aparato político por la burguesía triunfante, procediendo luego a robustecer las potestades del nuevo poder ejecutivo para así poder llevar adelante las transformaciones del sistema económico y jurídico.9
Por su parte, el sistema germánico, descansa en caracteres radicalmente diversos, ya que su sistema constitucional no fue consecuencia de un fenómeno revolucionario, circunstancia que incide en que el binomio “ley - reglamento”, fuese concebido desde una perspectiva horizontal, es decir, sin una relación jerárquica entre ambos tipos normativos, ya que cada uno operará en ámbitos materiales distintos.
Así las cosas, desde un comienzo la construcción de la potestad reglamentaria, tendrá como eje central establecer su adecuada coordinación con las normas de rango legal.
c.- Ámbito de la potestad reglamentaria autónoma.
Uno de los criterios de clasificación más arraigado en la doctrina es aquel que categoriza este tipo normativo “por su relación con la ley”,10 identificando al efecto tres clases de reglamentos: i) ejecutivos: los que tienen por objeto completar y desarrollar una ley; ii) independientes: aquellos que no tienen por objeto desarrollar una ley y persiguen regular materias no sujetas a reserva legal expresa;11 y iii) reglamentos de necesidad: aquellos que ante la ocurrencia de circunstancias excepcionales, habilitarían la actuación administrativa incluso en contra de la ley el principio de jerarquía normativa.12
Los reglamentos autónomos tendrían su origen en el “conceptualismo alemán del siglo XIX, particularmente de Lorenz von Stein, quien hizo una clasificación de los reglamentos en su relación con la ley teniendo a la vista las distinciones que se habían formulado respecto de la costumbre jurídica (secundum legem, contra legem y praeter legem). Así, se hablaría de reglamento independiente o autónomo respecto de aquellas normas que fuesen dictadas por la Administración en materias no reguladas por las leyes y sin autorización, remisión o apoderamiento alguno por parte de éstas”.13
En opinión de Eduardo Cordero, para nuestro derecho la distinción entre reglamentos de ejecución y reglamentos autónomos carece de utilidad, toda vez que conforme a lo dispuesto en el articulo 63 Nº 20 de nuestra Carta Fundamental es materia de ley “Toda otra norma de carácter general y obligatoria que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídico”, de manera que, “si a la ley le corresponde regular las bases esenciales de un ordenamiento jurídico, al reglamento le correspondería regular los aspectos no esenciales, es decir, aquellos aspectos complementarios o de detalle”.14
En un sentido similar, Kamel Cazor refiere que el campo realmente asignado por el Texto Fundamental a la potestad reglamentaria autónoma es restringido, y su competencia genérica se encuentra reducida a unas pocas materias, que la Constitución no confía explícitamente al legislador.15
En ese orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha referido que corresponde a la potestad reglamentaria “reglar cuestiones de detalle, de relevancia secundaria o adjetiva, cercanas a situaciones casuísticas o cambiantes, respecto de todas las cuales la generalidad, abstracción, carácter innovador y básico de la ley impiden o vuelven difícil regular”,16 y a la ley por su parte, correspondería regular “cualquier asunto en que no esté vedada la intervención del legislador, pero solo en sus aspectos fundamentales”.17
Es en ese contexto que cobra relevancia la definición del ámbito regulatorio que le corresponde a la potestad reglamentaria autónoma ya que una eventual invasión del contenido cubierto por la reserva legal, constituiría una infracción a un límite material de dicha potestad18 susceptible de ser sancionado con la nulidad de la respectiva disposición, análisis en el que ciertamente tendrá una relevancia preponderante la concepción que se tenga de la reserva legal en el sistema constitucional Chileno y de la intensidad que reviste dicha garantía.19
d.- Naturaleza de los reglamentos en relación a los actos administrativos.
Resulta también relevante poder identificar o diferenciar los reglamentos con los actos administrativos, particularmente para efectos de determinar si su impugnabilidad se configura del mismo modo que los actos administrativos, o bien resulta imperativo poner atención en sus particularidades a fin de controlar eficazmente los vicios que pueden afectar este tipo de actos normativos.
La distinción entre actos administrativos y reglamentos tendría su origen en el Derecho alemán, y habría sido asumida por el Derecho español, mas no en el Derecho francés,20 y descansaría sobre la base de la ordinamentación que provoca el reglamento, como un instrumento generador de normas generales y abstractas, en cambio el acto administrativo supone la aplicación de este derecho objetivo.
Para García de Enterría, las figuras del reglamento y del acto administrativo son radicalmente diferentes e irreductibles, toda vez que el reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, innovándolo; a diferencia del acto que es algo ordenado, producido en el seno del ordenamiento y por éste previsto como simple aplicación del mismo.21
En opinión de Cordero Vega, la distinción entre acto administrativo y reglamento no es aplicable en nuestro sistema ya que: (a) dicha interpretación era precisamente la que se buscaba evitar en la aplicación de la Ley 19.880, al definir por primera vez el acto administrativo; (b) durante la tramitación del proyecto se habría indicado que la referida Ley se aplicaría al reglamento; (c) el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema siempre han concebido el reglamento como un acto de contenido normativo o regulatorio; (d) la jurisprudencia administrativa habría abogado por un concepto amplio de actos administrativos, aplicando por vía interpretativa las garantías del procedimiento administrativo; (e) para un sector de la doctrina los reglamentos caben dentro del concepto de acto administrativo; (f) el legislador le da a los actos reglamentarios el carácter de acto administrativo (como sucede en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Municipalidades).22
Por otra parte, Pierry sostuvo que tras la dictación de la Ley 19.880, la situación en el Derecho chileno se habría distanciado del Derecho español, toda vez que, conforme al concepto de acto administrativo contenido en su artículo 3º, no es posible descartar el reglamento de su ámbito regulatorio; además una interpretación a contrario sensu del artículo 45 relativo a los actos administrativos de alcance “particular”; y lo dispuesto en 48 letra a), respecto a aquellos actos administrativos que contengan normas de general aplicación o que miren al interés general, conducirían a concluir que como no existen procedimientos administrativos especiales para la dictación de reglamentos, la Ley 19.880 es aplicable a los reglamentos. No obstante, ello obligaría a revisar cada párrafo de la ley, para resolver si es susceptible de ser aplicado a los reglamentos, llegándose a la conclusión que varios de ellos no resultan aplicables, y otros que, pudiendo ser aplicables, pueden ser causa de muchos problemas, por no ser compatibles con la naturaleza de las normas reglamentarias.23
Para Cordero Quinzacara “la doctrina mayoritaria entiende que el concepto de acto administrativo excluye a los reglamentos, por lo menos desde una perspectiva dogmática, ya que existiría una diferencia cualitativa que derivaría de la circunstancia de que el acto administrativo debe someterse plenamente al bloque de la legalidad, mientras que el reglamento integra dicho bloque y constituye un marco de validez de los actos administrativos. Sin embargo, tampoco resulta correcto excluir de forma radical y absoluta un concepto amplío de actos administrativos, que comprenda a los reglamentos y los contratos administrativos, y otro más estricto, limitado a los actos administrativos propiamente tales”.24
En un sentido similar Domenech sostiene que “la circunstancia de que el reglamento siga un régimen distinto al del acto administrativo singular sólo quiere decir que el reglamento no puede ser considerado un acto administrativo singular, pero ello no quita que sea posible formular un concepto que los englobe a los dos. Algo parecido sucede con los contratos en los que es parte una Administración y los que celebran los particulares entre sí, puesto que, aunque sometidos a reglas jurídicas distintas, en ambos casos puede decirse que se trata de auténticos contratos”.25
No obstante lo anterior, esta discusión doctrinaria necesariamente debe enfrentarse con el dato positivo que entrega la Ley 19.880, “la que daría a entender que sus disposiciones comprenden no solo a los actos administrativos stricto sensu sino también a los reglamentos. Así se puede desprender del concepto que entrega el artículo 3º inciso 2º, pues los reglamentos son declaraciones de voluntad que se dictan en ejercicio de una a potestad pública, aunque con efectos permanentes y generales. A su vez, y esto es casi determinante, los artículos 45 y 48 LBPA distinguen claramente actos administrativos y normas. En primer término, nos señalan que los actos administrativos pueden ser de efectos individuales o pueden afectar a un número indeterminado de personas (actos administrativos generales). En el primer supuesto el acto se notifica (artículo 45 LBPA), mientras que en el segundo caso el acto debe ser publicado en el Diario Oficial para que se produzca sus efectos, como una licitación o concurso público (artículo 48 letra b). Por su parte, los actos administrativos que contengan normas de general aplicación siempre deben publicarse (artículo 48 letra a), y las normas generales que emanan de los órganos de la Administración son, por regla general, reglamentos” (sic). 26
e.- Consecuencias del carácter normativo y ordinamental del reglamento.
Ahora bien, la ordinamentación del reglamento delimita también el ámbito de otras potestades administrativas, incidiendo en tres aspectos que queremos destacar: i) inderogabilidad singular ii) invalidación sin necesidad de previa audiencia del interesado; iii) la posibilidad de derogación.
i) El fundamento de la inderogabilidad singular del reglamento radica en el principio de legalidad de la Administración, ya que, dicha organización se encuentra sometida a todo el ordenamiento jurídico y por tanto también a sus propios reglamentos, de manera que al no prever expresamente dichas normas, hipótesis de excepción, la derogación singular sería en estricto rigor una infracción al reglamento.27
ii) La jurisprudencia administrativa ha reconocido la posibilidad de invalidar un reglamento, bajo la hipótesis de su sujeción al mismo régimen jurídico establecido para los actos administrativos, no obstante ha reconocido que no es aplicable en esta hipótesis de invalidación, el trámite de previa audiencia del interesado, contemplado en el artículo 53 de la Ley 19.880, “puesto que dicho precepto se limita a regular el procedimiento invalidatorio en un aspecto que, por su naturaleza, no es aplicable a los actos administrativos que contengan normas de general aplicación, sin que de ello se pueda deducir que tales actos no pueden ser impugnados, ante la misma autoridad que los dictó, por ser contrarios a derecho”.28
iii) Los reglamentos pueden ser derogados en cualquier momento, mientras que los actos administrativos sólo pueden ser revocados mientras no lesionen derechos adquiridos por terceros (artículo 61 Ley 19.880).29
En consonancia con lo precedentemente expuesto, surge la relevancia de analizar aquellos aspectos que conforman una identidad propia del control jurídico que debe ejercerse sobre este tipo de normativo, toda vez que, su carácter ordinamental conduce a cuestionar su asimilación absoluta con los actos administrativos de contenido particular y la incidencia de dicha distinción en lo relativo a su control.
f.- Elementos de forma y relación con otros niveles de normas administrativas.
Ahora bien, en relación a los aspectos formales de los reglamentos y su relación con otras normas administrativas, cabe formular dos precisiones:
i) La categorización de los actos administrativos formulada en la Ley 19.880, no obedece a un criterio sustantivo, ya que una resolución o un decreto supremo no tienen una naturaleza jurídica predeterminada, pues ésta va a depender de su contenido, pudiendo ser reglamentos o actos administrativos en sentido estricto.30
ii) Cualquiera que sea la forma que adopten las normas administrativas, la doctrina distingue dos grandes categorías: los reglamentos y las circulares o instrucciones.31
Las circulares o instrucciones son normas que dictan los jefes de servicio en virtud de su potestad jerárquica o de mando, dentro del margen de discrecionalidad que le entrega el ordenamiento, para la buena marcha y funcionamiento de la entidad pública. Mientras los reglamentos emanan de una potestad atribuida expresamente por la Constitución o la ley, las circulares son una manifestación de la potestad de mando o jerárquica que tiene todo jefe de servicio.32
Es en ese contexto que resulta necesario hacer una distinción clara entre la forma que adoptan estos actos y la naturaleza de su contenido. En el primer caso, nos encontraremos con decretos supremos, resoluciones, circulares, oficios, etc. Por su parte, en el segundo caso nos podemos encontrar frente a reglamentos, circulares o simples actos administrativos.33
Respecto a la intensidad del carácter prescriptivo de la circulares, Santamaría Pastor distingue entre: i) circulares Informativas: que tienen por objeto transmitir hechos relevantes para el ejercicio de su actividad, opiniones o tomas de posición en asuntos de importancia política, o recomendaciones no vinculantes acerca del modo de actuación; ii) circulares directivas: como aquellas que imponen “objetivos concretos o estándares de eficacia” sin indicar los medios a utilizar; iii) circulares prescriptivas: las cuales se dividen, a su vez en: a) órdenes de servicio (con alcance singular), y b) circulares normativas que “imponen determinadas opciones interpretativas de preceptos legales o reglamentarios, desarrollan algún extremo de una ley o reglamento, establecen un marco de actuación”. Estas últimas serían las más cercanas a los reglamentos y se dividen, a su vez, en circulares normativas internas y externas, ya sea que se refieran a cuestiones domésticas de la Administración o que afecten la situación jurídica de terceros.34
En ese orden de ideas, si las circulares contienen normas generales y abstractas, dictadas previa habilitación legal, además son publicadas y tienen eficacia respecto de los particulares, en realidad estaríamos frente a normas de naturaleza reglamentaría, aunque se expresen bajo la forma de circulares.35
Para la Corte Suprema “cuando la circular excede a una medida de orden interno sobre la forma de organizar el trabajo al interior del servicio afectando a los particulares que se relacionan con la Administración, conteniendo normativa, se podría estar frente a un reglamento no obstante la forma de circular o instrucción, debiendo en dicho evento el tribunal efectuar la verificación de si la autoridad contaba o no con dicha potestad reglamentaria”.36
Así las cosas, identificar o diferenciar a las circulares de los reglamentos es una premisa esencial a la hora de analizar la juridicidad de las normas administrativas, permitiendo un control sustantivo o material de los reglamentos aun cuando formalmente se expresen como circulares, ejercicio que bien podría evidenciar vicios tales como la incompetencia del órgano, ilegalidad en un requisito esencial de forma o procedimiento, según explicaremos más adelante. En todo caso, fuera de las hipótesis recién enunciadas, en nuestra opinión es posible extrapolar al ámbito de control de las circulares los presupuestos metodológicos que permiten definir la invalidez o ineficacia de un reglamento.37
III.- MEDIOS O TÉCNICAS DE REACCIÓN.38
Para García de Enterría, la organización de técnicas eficaces de control respecto de los poderes normativos administrativos, es un aspecto fundamental en la sociedad actual, ya que la impugnación de reglamentos ejerce una verdadera función purgativa al evitar de raíz que un vicio inserto en un reglamento se propague, multiplique y/o amplifique a través de actos singulares de aplicación del reglamento respectivo, de manera que es una especie de “terapéutica que opera sobre las causas fisiológicas de la enfermedad, y no simplemente, sobre sus síntomas”.39
En el derecho español, es posible encontrar un sistema estructurado de medios técnicos de reacción frente a la ilegalidad reglamentaria consistentes en: i) la inaplicación y ii) la invalidez, técnica que a su vez puede sub-clasificarse en: a) invalidación administrativa, y b) recurso contencioso administrativo de nulidad, tanto por vía directa o indirecta.40
El recurso directo tiene por objeto atacar la validez del reglamento y permite llegar a la anulación general del mismo. Esta finalidad purgativa se justificaría no sólo en razón del interés particular de los recurrentes sino, que también en el interés general y los efectos erga omnes de las sentencias producirían una evidente economía procesal al evitar el planteamiento de una pluralidad de litigios con ocasión de actos de aplicación del reglamento ilegal.41
Por su parte, el recurso indirecto tiene por objeto la impugnación de un acto de aplicación de la norma reglamentaria, sobre la base de la ilegalidad de la respectiva norma. Con todo, a través de este tipo de recurso es posible llegar a la anulación general del reglamento, ya que el artículo 27 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa contempla la posibilidad de que “cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general” (sic).42
Además, dicho texto legal establece el deber del juez que dicte sentencia estimatoria en un recurso indirecto, de plantear una cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición en cuestión, e incluso se contempla la posibilidad de que el Tribunal Supremo anule cualquier disposición general con ocasión del conocimiento de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de norma reglamentaria, aún sin necesidad de plantear una cuestión de ilegalidad. De esta manera se busca eliminar posibles fallos contradictorios en la aplicación de un reglamento, beneficiando así la seguridad jurídica y la certeza en la aplicación del derecho.43
En el ámbito nacional, Bermúdez refiere que el control judicial del reglamento se realiza por la vía de la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad del mismo y por el ejercicio de una acción anulatoria directa.44
Por su parte, Cordero Quinzacara identifica como mecanismos jurisdiccionales de reacción para hacer frente a una ilegalidad reglamentaria: las acciones cautelares, el contencioso general de nulidad, los contenciosos especiales y la inaplicación. Estos mecanismos tendrían efectos y alcances diversos. Reconoce además como vías idóneas de reacción: el control jurídico en manos de Contraloría y la invalidación administrativa.45
Ahora bien, la coexistencia de multiplicidad de vías o mecanismos de impugnación, es en parte herencia derivada de la ausencia de tribunales contenciosos administrativos contemplados programáticamente en el artículo 87 de la Constitución de 1925, circunstancia que tuvo directa incidencia en el rol que adquirió la Contraloría General de la República en el control de la legalidad46 y en la concepción del recurso de protección como un mecanismo ordinario de control jurídico de la actividad administrativa.47
Con todo, no es objetivo del presente trabajo profundizar en la coordinación entre los mecanismos especiales y genéricos de control de la actividad administrativa, asunto que por lo demás ha sido abordado exhaustivamente por la doctrina.48
IV.- NULIDAD DE LOS REGLAMENTOS.
Para Domenech el origen del dogma de la nulidad se originó en el contexto de la discusión sostenida en el Derecho alemán durante el siglo XIX y principios del XX relativa a si los jueces podían inaplicar leyes inconstitucionales y reglamentos ilegales, contexto en el que el control judicial de las leyes y reglamentos permitía asegurar el respeto del reparto de competencias entre los órganos normativos de representación popular y el Monarca, e implicaba que la nulidad de las normas contrarias a derecho fuese el presupuesto jurídico-dogmatico para que dicha norma fuese inaplicada por el juez.49
“Si en el ordenamiento jurídico no hubiese otro principio que el de legalidad, habría que sancionar siempre a los reglamentos ilegales con la invalidez, más exactamente, con la nulidad. Pero lo cierto es que también otras normas y principios distintos de aquél forman parte del Derecho y que ellos piden a veces la validez de un reglamento ilegal”.50
En ese contexto, se ha señalado que “un acto jurídico debe ser considerado válido no sólo cuando es legal, sino cuando la conservación de dicho acto tiene un valor para el Derecho y por ello mismo éste lo protege impidiendo que aquel acto pueda ser eliminado del orden jurídico”. Dicha conservación puede ser valiosa jurídicamente bien porque el acto “no incurre en ninguna infracción del ordenamiento jurídico, o bien porque aun incurriendo en graves ilegalidades, ese acto haya creado una situación que el Derecho considere necesario tutelar para salvaguardar así un principio jurídico que en ese caso concreto tiene un mayor peso que el de legalidad”.51
A su vez, el principio de proporcionalidad, “impide declarar inválido un acto cuando con ello se cause un daño superior al interés público que el que podría ocasionar su conservación”.52 Mientras que la seguridad jurídica, conduciría a “que ciertos actos ilegales no puedan ser atacados una vez transcurrido cierto periodo de tiempo desde que fueron dictados”.53
En ese orden de ideas, en nuestro sistema, se ha sostenido que la nulidad en el derecho público reconoce un criterio de proporcionalidad entre la gravedad de la infracción cometida y la sanción aplicable, incidiendo ello en que actualmente se asimile o asuma como régimen general de invalidez la anulabilidad de los actos administrativos, lo que a su vez contribuye a compatibilizar la invalidez con la presunción de legalidad de los actos administrativos, sin perjuicio de reconocer la nulidad de pleno derecho como sanción aplicable solo a vicios groseros o manifiestos respecto de un acto.54 Dicho criterio se expresa normativamente entre otras disposiciones en la regla contemplada en el artículo 13 inciso 2º de la Ley 19.880.
Ahora bien, el estudio de la nulidad en el Derecho administrativo abarca las ilegalidades que pueden afectar a los actos administrativos, en relación con todos sus elementos.55 De ahí surge la relevancia de identificar como se configuran los elementos que determinan el ámbito de validez de los reglamentos, reconociendo las particularidades que se derivan del carácter ordinamental de los mismos.
4.1.- La nulidad de los reglamentos en España.
García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, identifican presupuestos formales y sustanciales que determinan la validez de los reglamentos.56
Los límites formales estarían conformados por: i) la competencia para dictar reglamentos (potestad reglamentaria), que debe estar atribuida por el ordenamiento jurídico (ya sea la Constitución o la ley); ii) la jerarquía normativa, que se traduce en la estructura piramidal jerárquica (Constitución, ley, reglamento), pero además implica también una relación jerárquica entre distintos reglamentos, en atención al órgano del cual emanen; iii) el procedimiento para la elaboración de reglamentos, que constituye un límite importante al ejercicio de dicha potestad, tanto desde una perspectiva formal o externa, que se traduce en que una omisión del procedimiento acarrea la nulidad de la disposición que se dicte, como desde una perspectiva material o interna, que se traduce en el acierto y legalidad de la norma, así como en la necesidad y oportunidad de la misma; y iv) la publicación de este tipo de normas, requisito de determinará su vigencia.
Los límites sustanciales estarían dados por: i) el respeto a los principios generales de derecho y, en especial, la interdicción de la arbitrariedad reglamentaria; ii) las técnicas de control de la discrecionalidad; iii) la materia reglamentaría; y iv) la irretroactividad.
El primero de estos límites, determina que aun cuando el reglamento respete sus elementos formales o incluso los aspectos sustanciales de la ley, no puede considerarse valido si se opone a los principios generales del ordenamiento jurídico.
Por su parte, el principio de razonabilidad o interdicción de la arbitrariedad supone como primer criterio de deslinde entre lo discrecional y lo arbitrario “una motivación suficiente del acto” y como segundo parámetro “la necesidad de una justificación objetiva”. Esta distinción se traduce en que una cosa es la expresión externa de las razones que sirven de fundamento a la decisión y otra muy distinta son las razones mismas, las que deben estar respaldadas por datos objetivos.57
En consecuencia, quedarían excluidos del ámbito de la validez los reglamentos que infrinjan principios generales de derecho que pautan una acción no arbitraria de los poderes públicos, como por ejemplo: los que derivan de una apreciación inexacta de los hechos que se determinan, configurándose así la ausencia de fundamento objetivo en la decisión normativa; los que impongan medidas desproporcionadas o incongruentes; o que aboquen resultados manifiestamente injustos o de iniquidad manifiesta; o que sean contrarios a la buena fe y la confianza legitima.58 Estos elementos contribuyen a la superación real y efectiva del legalismo positivista.
Las técnicas de control de la discrecionalidad, como límite de la potestad reglamentaria derivan de la circunstancia de que dicha potestad está configurada de tal modo que su concreto ejercicio supone un mayor o menor ámbito de decisión para la administración, lo que no implica en absoluto, la existencia de un poder arbitrario y exento de límites.59
Por su parte Gabriel Domenech identifica una serie de hipótesis en que podría fundarse la conservación de un reglamento afectado de un vicio de forma o procedimiento:
a) Infracciones de las normas de procedimiento y de forma que persiguen asegurar el acierto del reglamento, particularmente cuando la omisión o defectuosa realización de un trámite preceptivo no haya impedido que la decisión administrativa sea acertada y legal.60
b) Vicios de publicación, particularmente cuando se publica un texto distinto del adoptado por el órgano titular de la potestad reglamentaria, en la medida que el defecto no suponga una alteración del sentido de la disposición emanada de la Administración. En los restantes casos la norma adoptada y no publicada sería, en opinión del autor, inválida.61
c) Infracciones de las normas reguladoras de trámites que ofrecen la posibilidad a ciertas personas de ser oídas en el procedimiento de elaboración del reglamento.
La posibilidad de oír a los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos, permitiéndoles defender sus derechos e intereses, encuentra su justificación en el respeto a la dignidad humana. Esto además contribuye a dotar de legitimidad democrática a la respectiva disposición reglamentaria y a garantizar el acierto de la norma, mediante la aportación de información, datos y elementos de juicio quizás desconocido por el órgano decisor. Igualmente aporta a reducir el riesgo de experimentar litigios, facilitando a su vez la ejecución del mismo.62
No obstante, “el defectuoso cumplimiento o la omisión de este trámite sólo frustrará la consecución de sus fines - lesionará los intereses jurídicamente protegidos por la norma que prescribe la realización del trámite- cuando la persona a la que debía haberse dado la oportunidad de ser escuchada tenía intención de intervenir en el procedimiento con tal finalidad. En cambio, el reglamento dictado con omisión o defectuosa realización del trámite no habrá lesionado ningún interés jurídicamente protegido si la persona que debería haber tenido la posibilidad de ser escuchada hubiese rechazado participar en el procedimiento”.63
4.2.- Causales de nulidad de reglamentos en Chile.
Nuestros Tribunales de justicia han analizado las causales de nulidad de los reglamentos siguiendo el esquema concebido generalmente para el análisis de la nulidad de derecho de público de los actos administrativos,64 sin perjuicio de identificar con nitidez, en el análisis de casos relevantes, elementos que se derivan de la naturaleza normativa de los reglamentos.
En un sentido similar, Cordero Quinzacara analiza las causales de nulidad de los reglamentos, distinguiendo entre: a) los elementos subjetivos del reglamento, como es la investidura y la competencia de la autoridad; b) los elementos objetivos, como son: los motivos, el objeto del reglamento y el fin; y c) los elementos formales.65
i.- Los elementos subjetivos.
Estos elementos atienden a la autoridad que emite el reglamento, y se expresan en las causales de nulidad de falta de investidura e incompetencia.
La investidura consiste en un procedimiento a través del cual una persona natural pasa a tener la calidad de titular de un órgano público, de manera que sus actuaciones pasan a ser imputables a la entidad pública a la cual está adscrito.66
El carácter de “regular” que el artículo 7 de la Carta Fundamental exige para la investidura, supone un estándar menos exigente que la “investidura legal”, circunstancia que permite validar situaciones tan extraordinarias, como la actuación del llamado “funcionario de hecho”, figura que conduce a “moderar los efectos que acarrearía la invalidez de las actuaciones de ciertos agentes públicos cuya designación o nombramiento adolece de vicios, pero cuya asunción a la función ha generado una situación de buena fe en los destinatarios de sus actos, confianza legitima que el ordenamiento protege y ampara por razones elementales de seguridad jurídica.67
La competencia corresponde a la medida o porción de la potestad que detenta cada órgano del Estado.68 El vicio de incompetencia ha sido históricamente la “causal matriz” a través de la cual se ha construido la teoría de la invalidez del acto administrativo.
La doctrina francesa ha estimado que el vicio de incompetencia concurre bajo dos modalidades principales: i) Exceso de poder: el órgano del Estado se extralimita en su competencia arrogándose atribuciones que no le confiere el ordenamiento, pero sin invadir la competencia que le ha sido atribuida a otro órgano; y ii) Abuso de poder: que se verifica si un órgano se excede en su competencia y además pasa a actuar en la esfera o ámbito de otro órgano o poder público.69
Ahora bien, la noción de competencia comprende los distintos ámbitos que fija el ordenamiento jurídico para el ejercicio de una potestad, y se divide tradicionalmente en relación a los ámbitos: i) material, ii) territorial, ii) temporal y iv) grado o jerarquía70.
En el ámbito material resulta fundamental precisar si la autoridad que dicta una disposición reglamentaria se encuentra dotada de potestad reglamentaria y en la afirmativa cual es el alcance del ámbito regulatorio de su potestad.
En ese orden de ideas, se ha sostenido que la causal de incompetencia ha sido una de las más habituales “especialmente en lo que dice relación con competencias concurrentes entre distintos órganos, como ocurre con Ministerios y Municipalidades”.71
Un buen ejemplo de lo anterior, se evidencia en un caso en que se acogió un reclamo de ilegalidad municipal en contra de una ordenanza municipal que regulaba el tránsito de camiones de carga pesada, sobre la base de que se trata de un asunto que corresponde a la potestad reglamentaria del presidente de la república y no al ámbito municipal.72
En el mismo sentido, encontramos un caso en que la Corte Suprema constató la incompetencia de la Municipalidad de Villarrica para aprobar la modificación del Plan Regulador Comunal de Villarrica en razón de que el área normada por la “modificación” pretendida, no se encontraba previamente regulada en el Plan Regulador Intercomunal Villarrica-Pucón, circunstancia que tenía directa incidencia en que la autoridad competente para aprobar el instrumento de planificación territorial propuesto, era el Gobierno Regional y no el Municipio recurrido.73
Encontramos también un caso en que se resolvió un problema de superposición aparente de potestades normativas, disponiendo la nulidad de un artículo específico de una ordenanza municipal que pretendía regular el horario para desarrollar trabajos en la vía pública, por estimar que tal norma impone limitaciones que entran en contradicción con el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y técnicas en materia eléctrica.74
ii.- Elementos objetivos.
Estos elementos atienden a la legalidad interna del reglamento, ámbito vinculado directamente con el fin, fundamentos y contenido del mismo.
La jurisprudencia reconoce como vicios de esta clase, principalmente con ocasión del examen de legalidad interna de actos administrativos: a) la desviación de poder; b) ilegalidad en cuanto a los motivos; y c) la ilegalidad en el objeto.
a) La desviación de poder se configura cuando se constata la utilización de los poderes o potestades de una autoridad, para un fin diverso de aquel para el cual éstos le han sido conferidos por el ordenamiento jurídico.75
Nuestra Jurisprudencia judicial, ha reconocido esta causal, en relación a la invalidez de actos discrecionales, cuando se ha constatado que la medida dispuesta por la autoridad no encuentra su fundamento en la finalidad subyacente en la potestad.76
El examen del “fin” como elemento del acto administrativo, puede determinar la invalidez del mismo si se constata que la administración ha ejecutado una potestad para satisfacer una finalidad diversa de aquella dispuesta por el ordenamiento jurídico para atribuir una determinada competencia o potestad, y por ende dicha premisa no es ajena al análisis de la legalidad del ejercicio de la mentada potestad.
En ese orden de ideas, es útil destacar un fallo reciente de la Corte Suprema en que se establece una “presunción de desviación de poder” en la modificación de una ordenanza sobre cobro de derechos municipales, teniendo como base para ello el análisis comparativo del procedimiento administrativo precedente a la modificación de la ordenanza referida, conjuntamente con otras circunstancias relevantes de la situación particular en que se encontraba con la recurrente y las acciones que ésta debió ejercer para lograr una respuesta de la Administración.77
Si bien la Corte Suprema resolvió acoger la acción de protección deducida, no declara la nulidad de la referida ordenanza, y dispone acoger dicho arbitrio “en el sentido que no puede ser aplicable a la recurrente la modificación de la Ordenanza de Cobro de Derechos Municipales”.78
b) En lo concerniente a la ilegalidad en los motivos, es preciso señalar que para la teoría del acto administrativo los motivos constituyen las razones que justifican el acto y comprende tanto los elementos de hecho que se tuvieron para su dictación, como los fundamentos jurídicos de la decisión (normas y principios generales de derecho).79
Ahora bien, el examen de la legalidad de los motivos, no siempre resulta una labor simple, principalmente porque existe un amplio abanico de factores que inciden en dicho examen:
(i) No sólo se debe determinar la existencia de los hechos, sino que debe analizarse también la calificación jurídica de los mismos, pudiendo configurarse un vicio de ilegalidad de derivado de una errónea calificación jurídica.
(ii) Normalmente el legislador utiliza conceptos jurídicos indeterminados, cuya apreciación queda entregada en una primera etapa a la autoridad administrativa.
(iii) El ejercicio de la potestad puede ser discrecional, de forma tal que el control en su ejercicio y contenido supone un control de los motivos que justifican dicho obrar.80
Ahora bien, no debe confundirse los motivos con la “motivación”, que consiste en la expresión de tales motivos, y que es concebida en términos generales como un presupuesto formal de la actuación administrativa. En otras palabras una cosa es la expresión externa de las razones que sirven de fundamento a la decisión y otra muy distinta son las razones mismas, las que deben estar respaldadas por datos objetivos.81
En ese contexto cabe destacar la sentencia del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago que se pronuncio respecto a una serie de reclamaciones promovidas en conformidad a lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 19.300 en relación al art. 17.1. de la Ley 20.600, destinadas a impugnar el Decreto Supremo Nº 20-2013 del Ministerio del Medioambiente que “Establece Norma de Calidad Primaria para el Material Particulado Respirable MP10”, la que constituye un caso relevante en lo que a control judicial de normas de naturaleza reglamentaria se refiere, ya que a través de un análisis exhaustivo del procedimiento administrativo y de la motivación de la decisión administrativa, establece una relación entre procedimiento y aspectos sustantivos, que inciden en que la inobservancia del procedimiento administrativo para la revisión de normas de calidad ambiental, lo que no solo constituiría una infracción al procedimiento administrativo, sino que también tendría una incidencia en la ilegalidad en los motivos del producto normativo terminal.82
Sin perjuicio de que tanto la sentencia del Tribunal Ambiental como la emitida por la Corte Suprema (con ocasión de la conocimiento de un recurso casación en el fondo deducido), se refieren derechamente a un vicio de “falta de motivación”, el caso en análisis más que una revisión de la motivación formal del acto (que corresponde a la expresión externa de los motivos), se analiza la justificación objetiva del mismo, fustigándose que “la debida fundamentación y motivación del establecimiento -o mantención- de una norma primaria de calidad ambiental, exige razones y justificaciones, las que deben estar consignadas tanto a lo largo del procedimiento de revisión, como incluidas formalmente en los considerandos del decreto supremo”.83
En un sentido similar, el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia declaró la nulidad de un Decreto Supremo del Ministerio del Medioambiente que establecía “normas secundarias de calidad ambiental para la protección de las aguas continentales superficiales de la cuenca del río Valdivia”, constatando la falta de fundamentación de actos tramite en el procedimiento de revisión de la norma referida, concluyendo al efecto que el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, y previamente el Consejo Consultivo del Ministerio respectivo, adoptaron la decisión del acto terminal basados en información técnicamente errónea o incompleta.84
Los referidos pronunciamientos permiten establecer una relación entre procedimiento administrativo y los motivos de la decisión administrativa, circunstancia que adquiere una relevancia especial en aquellos casos en el procedimiento administrativo disponga, por ejemplo, una etapa de participación ciudadana o de análisis técnico para el establecimiento de un regulación.
c) Respecto a la ilegalidad en el objeto, es preciso señalar que este elemento de la actuación formal de la administración, se traduce en “la manifestación concreta de la potestad, ya sea ésta una declaración de voluntad, juicio o constancia. En muchos de estos casos, el objeto será ilegal como consecuencia de un vicio en los motivos, pero también puede ser posible que la ilegalidad sólo recaiga en el objeto, a causa de una determinación que no guarda relación o coherencia con los motivos”.85
En opinión de Cordero Quinzacara, es en relación con esta causal donde se plantean aspectos de mucho interés, ya que es posible vincular este elemento con instituciones como: la violación de ley de fondo, en aquellos casos en que el reglamento contradice lo prescrito por la ley y la infracción al principio de reserva legal, aspecto analizando principalmente en la justicia constitucional.
Además, siendo aplicable a los reglamentos la regla contenida en el artículo 57 de la Ley Nº 19.880, que proscribe la retroactividad de los actos administrativos, salvo que produzca efectos favorables a los destinatarios, la infracción de dicha regla constituiría una ilegalidad en el objeto o contenido preceptivo del reglamento.86
Por otra parte, los principios generales de derecho constituyen uno de los principales mecanismos de control de la discrecionalidad de la regulación reglamentaria (igualdad y no discriminación arbitraria, proporcionalidad, buena fe, etc.), de manera que su inobservancia podría derivar en la nulidad del reglamento por ilegalidad en su objeto.
En ese orden de ideas, encontramos un caso en que se deja sin efecto la modificación de una ordenanza municipal que aumentaba de un 0,03 UTM por metro cuadrado a 2,5 UTM por concepto de cobro de permisos de publicidad por pantallas led, por estimar que se trata de una medida desproporcionada y arbitraria.87
iii.- Elementos formales.
En este acápite es necesario distinguir entre los requisitos de procedimiento y los requisitos que se exigen en la emisión del reglamento.
a) Presupuestos formales en sentido estricto.
Uno de los principales presupuestos de forma dice relación con las firmas que deben llevar los Decretos Reglamentarios en conformidad a lo dispuesto en el artículo 35 de la Constitución, norma que ha servido para controlar la constitucionalidad de la potestad reglamentaria, mediante la aplicación del principio de la primacía de la realidad, particularmente fustigando el establecimiento de normas reglamentarias a través de resoluciones, en el entendido que se trata de actos que emanan de la potestad reglamentaria autónoma del Presidente de la República, y como tal debe materializarse mediante un Decreto Supremo.88
b) Procedimiento.
“El procedimiento administrativo no es neutral en una dinámica de modernización del Estado, por lo tanto. Muy al contrario, es un instrumento adecuado para dinamizar su avance y, por lo tanto, las reglas esenciales de procedimiento son una pieza fundamental en el proceso de modernización de nuestra sociedad y de su Administración” (sic).89
En el Derecho español el procedimiento para elaboración de reglamentos constituye un límite importante al ejercicio de la potestad reglamentaria, desde dos perspectivas: i) formal o externa, que se traduce en que una omisión del procedimiento acarrea la nulidad de la disposición que se dicte; y ii) material o interna, que se traduce en el acierto y legalidad de la norma, así como en la necesidad y oportunidad de la misma.90
En Chile no existe un procedimiento general para la creación normas administrativas, a diferencia de lo ocurre en el Derecho administrativo español y otros ordenamientos administrativos modernos.91 Por ello es particularmente relevante analizar la ritualidad del procedimiento de revisión y/o establecimiento de normas reglamentarias en aquellos casos que el ordenamiento jurídico ha dispuesto un procedimiento.
En ese orden de ideas, es importante destacar la sentencia del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago en el caso de la Norma Primaria de Calidad Ambiental MP10, ya que no solo constata vicios en los motivos y en la motivación del acto, sino que además advierte ilegalidades en aspectos de forma esenciales en el procedimiento administrativo de elaboración del referido Decreto Supremo, consistentes en: duración exagerada, falta de motivación de dicha duración, prorrogas en contravención al reglamento, incumplimiento del mandato de revisión de dichas normas cada cinco años, nula participación ciudadana, dificultades para su práctica, informes incorporados y no ponderados y viceversa, por mencionar algunos.
Tales vicios son particularmente relevantes si atiende a la naturaleza de las normas primarias de calidad ambiental, ya que “a través de ellas se hace posible la determinación de lo que debe ser entendido por medio ambiente libre de contaminación”.92
Así las cosas, los vicios procedimentales habrían infringido la perspectiva interna del procedimiento administrativo, toda vez que incidirían de manera negativa en el acierto y legalidad del producto normativo, así como en su necesidad y oportunidad (revisión cada 5 años).
En un sentido similar encontramos un caso en que la Corte Suprema93 estimó la nulidad de derecho público del Plan Regulador de la comuna de Ranco, al constatar la infracción a requisitos de forma esenciales en el procedimiento de elaboración de dicho plan, que habrían provocado la indefensión de los interesados.
c) Motivación.
La motivación del acto corresponde a la expresión formal de los motivos y, como tal constituye “un medio técnico de control de la causa del acto”, que excede el ámbito de un simple requisito formal, toda vez que los motivos constituyen un requisito de fondo o interno, que hace referencia a la “perfección del acto más que a formas exteriores del mismo”. La motivación no se cumpliría entonces con cualquier fórmula convencional, sino que por el contrario, ésta debe ser suficiente y, debe dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión, de manera que no se trata de sustituir un concepto jurídico indeterminado que esté en la base de la ley por otro igualmente indeterminado (en el acto que se dicte), sino que habrá que justificar la aplicación del concepto dispuesto en la ley a las circunstancias de hecho singulares de que se trata.94
Sin perjuicio de lo anterior cabe referir que en el Derecho español la ley no exige expresamente el deber de motivar las normas reglamentarias, lo que ha incidido en pronunciamiento judiciales ambivalentes, aunque con una tendencia actual a exigir una justificación de las disposiciones reglamentarias, en razón de su relevancia para el control judicial de la eventual arbitrariedad de la norma, reconociendo relevancia por ejemplo a la “motivación de planes urbanísticos”, extraída de los documentos antecedentes del mismo plan.95
No obstante en nuestro derecho, la jurisprudencia ha efectuado un control respecto a la legalidad de los motivos y el deber de motivar las normas reglamentarias que inciden en normas primarias o secundarias de calidad ambiental, exigiendo un estándar más elevado de motivación para las medidas regresivas.96
V.- REFLEXIONES FINALES.
El control judicial de la potestad reglamentaria puede reconducirse a dos grandes categorías: i) nulidad declarada con efectos erga omnes, mediante el ejercicio de una acción anulatoria directa; e ii) inaplicación con efectos relativos, a través de una acción indirecta orientada a impugnar un acto de aplicación singular del reglamento, teniendo como fundado la ilegalidad de éste.
En nuestro sistema, la doctrina y la jurisprudencia tienden a analizar la nulidad de los reglamentos siguiendo un esquema concebido inicialmente para el análisis de la nulidad de los actos administrativos en general. No obstante, el carácter normativo de los reglamentos incide directamente en una serie de particularidades en la configuración de los vicios de nulidad, principalmente en lo relativo a la incompetencia, ilegalidad en los motivos y en el objeto; y en los vicios esenciales de forma y procedimiento.
En el ordenamiento jurídico nacional no se contempla en términos generales una acción anulatoria directa para la impugnación de normas reglamentarias. Ello ha incidido en que la impugnación de este tipo de normas, se verifique a través de los mecanismos contenciosos administrativos generales, consistentes en la nulidad de derecho público y el recurso de protección97 y mediante el ejercicio de las acciones contenciosas administrativas establecidas en leyes especiales (cuando procedieren), contexto que no es ajeno a los problemas inherentes a nuestro sistema de justicia administrativa.98
La existencia de un reclamo de ilegalidad o acción directa para la impugnación de normas administrativas representa una herramienta sumamente relevante para evitar que un reglamento afectado de algún vicio de ilegalidad se incorpore en el ordenamiento jurídico y se propague a través de los actos de aplicación singular del reglamento respectivo.99
Por el contrario, la ausencia de una acción anulatoria directa, tiene un efecto nocivo para la seguridad jurídica, ya que tal omisión normativa, tiene como corolario la necesaria pertinencia de los mecanismos de control contencioso administrativo general, contexto no exento de problemas, particularmente si se consideran las distintas tesituras sostenidas en nuestro sistema de justicia administrativa respecto a la prescripción de la acción de nulidad de derecho publico.100
Por otra parte, en aquellos casos que existe un procedimiento reglado para el establecimiento de normas administrativas, es posible identificar una relación entre los actos de procedimiento y los motivos del producto normativo final.
No obstante, creemos que la infracción de una norma de procedimiento no necesariamente se traducirá en la invalidez del reglamento respectivo, en la medida que la norma reglamentaria sea acertada, oportuna y legal.101
