* Doctora en Teoría Política, Teoría Democrática y Administración Pública de la Universidad Autónoma de Madrid, España. Académica de la Universidad EAFIT, Medellín, Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1532-4377. correo: mframire@eafit.edu.co , .

** Politóloga, Universidad EAFIT, Colombia. Académica de la Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0793-8590. Correo: s.castellanosv2@uniandes.edu.co

*** Politólogo, Universidad EAFIT, Colombia. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7453-189X. Correo: jcatanob@eafit.edu.co

Gobierno y Administración

Pública, N° 9 - 2025 (96-109)

Resumen

El presente artículo describe la inclusión de las agendas de género en los Planes de Desarrollo Municipales (PDM) de la ciudad de Medellín durante cuatro administraciones, comprendidas en el periodo 2004-2019 y responde a la cuestión de cómo se han abordado estas agendas en los PDM de Medellín, enfatizando en los cambios y continuidades al respecto. Se plantea inicialmente que las agendas de género en la ciudad son expresión de la evolución y los avances a nivel nacional e internacional que alcanzan materialización institucional, evidenciada en el aumento de programas y recursos destinados a ellos. La metodología utilizada fue descriptiva y exploratoria mediante una revisión de literatura centrada en los planes. Entre los hallazgos principales se evidencia un incremento del presupuesto destinado a cuestiones de género con cada nueva Administración, así como la ampliación de la concepción de género desde un asunto exclusivamente femenino a demás grupos poblacionales como la población LGBTIQ+. Dentro de las conclusiones, destaca el avance significativo en el establecimiento de las agendas de género (ADG) en los PDM como instrumento central para la construcción de ciudad y la necesidad de incrementar el monto de recursos y porcentaje del total del presupuesto del PDM destinado a los programas relacionados con ADG.

Palabras clave: Género; Agendas de género; Planes de Desarrollo; Medellín.

Recibido 30 de abril de 2025 - Aceptado 06 de junio de 2025

Artículo desarrollado en el marco del proyecto “Agendas de género y planes de desarrollo. Medellín 2004-2019”, del Semillero de investigación en Gobierno y Políticas Públicas. El proyecto fue financiado por la Universidad EAFIT en el año 2020 (Código: 992-000021).

Gender Agendas and Development Plans. Medellín 2004-2019

María Fernanda Ramírez Brouchoud*

Sofía Castellanos Velásquez**

Joshua Cataño-Buritica***

Abstract

This article describes the inclusion of gender agendas in the Municipal Development Plans (PDM) of the city of Medellín during four administrations, spanning the period 2004-2019, and responds to the question of how these agendas have been addressed in the PDM of Medellín, emphasizing on the changes and continuities in this regard. Initially, it is stated that the gender agendas in the city are an expression of the evolution and advances at the national and international level that reach institutional materialization, which is evidenced in the increase of programs and resources destined to them. The methodology was descriptive and exploratory through a literature review focused on the Plans. Among the main findings, it is evidenced an increase in the budget assigned to gender issues with each new Administration, as well as the expansion of the conception of gender from an exclusively female issue to other population groups such as the LGBTIQ+ population. Among the conclusions, the significant advance in the establishment of Gender Agendas (ADG) in the PDM stands out as a central instrument for the construction of the city and the need to increase the amount of resources and the percentage of the total budget of the PDM awarded to programs related to ADG.

Keyword: Gender; Gender Agendas; Development Plans; Medellín.

https://doi.org/10.29393/GP9-7GPFC30007

1. Introducción

Hacia finales de los años 1970, se inició en Colombia un proceso de inclusión del tema de género en la agenda pública nacional. Esto se expresó en acciones específicas en la materia, como los avances en los derechos de las mujeres, la adecuación de la institucionalidad encargada de impulsar la perspectiva de género en la actividad estatal en todos sus niveles, la implementación de políticas públicas para las mujeres y un amplio desarrollo normativo al respecto (Lugo Upegui y Herrera Kit, 2017).

En Medellín, mediante el Acuerdo Municipal 22 de 2003 se creó la Política Pública para las Mujeres Urbanas y Rurales de la ciudad y con el Acuerdo Municipal 01 de 2007 nació la Secretaría de las Mujeres. En 2018, como una actualización del Acuerdo 22 de 2003, se expidió la Política Pública para la Igualdad de Género de las Mujeres Urbanas y Rurales del Municipio de Medellín por medio del Acuerdo Municipal 102 de 2018. Además de estos hitos institucionales en materia de género en la ciudad, es de notar que la preocupación por el tema ha estado presente en los Plan(es) de Desarrollo Municipal(es) (en adelante PDM) de los últimos cuatro alcaldes: Sergio Fajardo Valderrama (2004 – 2007), Alonso Salazar Jaramillo (2008 – 2011), Aníbal Gaviria Correa (2012 – 2015) y Federico Gutiérrez Zuluaga (2016 – 2019). Con base en lo anterior, el objetivo de la investigación -que dio lugar a este artículo- fue el de identificar la concepción a partir de la cual se incluye el tema del género en los PDM de Medellín durante el periodo 2004-2019.

Es importante anotar que el Plan de Desarrollo Municipal es un instrumento de planeación mediante el cual, el alcalde escogido, asigna los recursos para la ejecución y el desarrollo de los proyectos priorizados y relacionados con el objetivo de desarrollo territorial durante su mandato. Los contenidos del PDM se presentan de acuerdo con la siguiente estructura: (1) razón de ser del Municipio; (2) Objetivo General de Desarrollo; (3) Lineamientos Estratégicos para alcanzar una situación política deseable; (4) Objetivos Específicos; (5) el Programa, (6) el Proyecto y los responsables de la ejecución de estos1. Cada programa pertenece a un lineamento y tiene asignado un presupuesto específico para su ejecución.

La inclusión del enfoque de género en los PDM nacionales de los últimos años constituye un hito importante, puesto que allí se definen algunas pautas que pueden permitir la correspondencia entre las agendas nacional y territoriales, de manera que las propuestas locales puedan articularse a otras más amplias. Esta inserción del género en los proyectos planteados por los PDM trae como resultado la concreción de las agendas de género (en adelante ADG), las cuales, a nivel regional, “reconocen los derechos de las mujeres y la igualdad como elementos centrales y transversales de toda acción del Estado para fortalecer la democracia y para un desarrollo inclusivo y sostenible” (CEPAL, 2016).

En ese orden de ideas, el artículo está dividido en tres partes: en la primera, se presentan los referentes teóricos y se describe el proceso metodológico llevado a cabo; en la segunda, se evidencian algunos de los resultados de la investigación con particular énfasis en los cambios y continuidades en los PDM en Medellín respecto a la cuestión del género; y en la tercera, se plantean las conclusiones.

Referentes teóricos

Con base en la revisión de la literatura, se identifican en el país diversos trabajos sobre los PDM que hacen un análisis general de estos documentos (Isaza y Redondo, 2016), caracterizan su papel en la nueva gestión pública (Ramírez, 2012), o identifican un asunto puntual presente en dichos planes, por ejemplo el presupuesto participativo (Franco y Ramírez, 2021). Las investigaciones halladas abordan los PDM tanto a nivel nacional como local (Giedelmann y Rueda, 2013, entre otros). Mientras que algunas se ocupan de aspectos metodológicos en el diseño de los planes (Rinaudo, 2004), otras revisan su evolución en clave de los valores de la Administración pública (Isaza y Redondo, 2016). Como elemento común se evidencia que el papel central de los PDM en la Administración pública en todos los niveles de actuación. Empero, no se encuentran estudios que indaguen de manera exhaustiva y comparada cómo el tema de género se incluye en los PDM de Medellín.

Acerca del concepto género, este se utiliza en la academia desde los años setenta del siglo pasado con el objeto de prestigiar, visibilizar y reconsiderar la singularidad de los hasta ese momento llamados “estudios de mujeres” (Osborne y Molina Petit, 2008; Scott, 2013 [1986], citados por Pérez Recalde, 2020, p. 7). En la misma línea, Rubin (1996) propone el uso del sistema sexo/género para describir la categorización social de hombres y mujeres, en la cual “la opresión no es inevitable, sino que es producto de las relaciones sociales específicas que lo organizan” (p. 46). Rubin reflexiona acerca del sistema sexo/género y asegura que es posible separar ambos componentes debido a que son constructos sociales distintos.

En este punto, cabe anotar que esta investigación utiliza la noción de género para hacer referencia a “los comportamientos sociales de hombres y mujeres y a las reglas que rigen sus interacciones. Así, las construcciones sobre lo que se considera femenino o masculino son resultados históricos de lo que algunos llaman pactos y negociaciones sociales” (Lugo Upegui y Herrera Kit, 2017). Además, vale la pena aclarar que la noción se usa en el sistema internacional para reconocer el impacto diferenciado que las prácticas, programas y proyectos implementados tienen en los sujetos de acuerdo con su género, lo que puede implicar avances o desafíos en clave de igualdad de derechos y oportunidades.

Por otro lado, la perspectiva de género es una forma de abordar la realidad a partir del cuestionamiento de los roles, normas y estereotipos de género. Como categoría de análisis, “hace referencia al tipo de relaciones que se establecen entre hombres y mujeres de una sociedad particular, con base en las características, roles, oportunidades y posibilidades que el grupo social asigna a cada uno de aquellas y aquellos” (Comisión de Género, 2019, p. 7, citada por Niño, 2019, p. 17). En la misma línea, el enfoque de género se entiende como “una herramienta analítica y metodológica que integra la categoría perspectiva de género y permite dar cuenta de la forma en que interactúan las diferencias de género y cómo ello genera desigualdades entre hombres y mujeres” (Comisión de Género, 2019, p. 7, citada por Niño, 2019, p. 17).

Lo anterior se relaciona con la igualdad de género, que es un principio y derecho humano que requiere un abordaje desde cuatro miradas: ética, jurídica, política y fáctica (Pérez Recalde, 2020, p. 21). Esto implica el reconocimiento de que todas las personas poseen el mismo valor y potencial, independientemente de su género, lo cual debe estar acompañado de la garantía de igualdad de derechos y trato jurídico y de la eliminación de toda forma de discriminación. Así, se busca una igualdad real (formal y material) mediante políticas que compensen desigualdades y reduzcan las brechas existentes.

En la misma línea, la transversalización del enfoque de género se refiere a la valoración de “las implicaciones que tiene para los hombres y para las mujeres cualquier acción que se planifique, ya se trate de legislación, políticas o programas, en todas las áreas y en todos los niveles” (ECOSOC, 1997, citado por OIT, 2002). Así, es necesario transversalizar el enfoque de género en los proyectos sociales para alcanzar una sociedad más justa e igualitaria, así como también para lograr avances en materia de empoderamiento y autonomía de las mujeres y de reducción de las brechas de género (Pérez Recalde, 2020, pp. 21-26).

Sobre este asunto en el nivel local, Torrell (2015) en un estudio que incluyó 13 ayuntamientos de la provincia de Barcelona, encontró que, pese a la existencia de una directriz vinculante que obliga a la implementación de políticas de igualdad de género, la transversalidad depende del compromiso político de quienes administran, la vinculación del personal administrativo con los asuntos de género y de la destinación de los recursos necesarios. Igualmente, García Prince (2015) asegura que la incorporación de la transversalización de la igualdad de género en las políticas públicas en América Latina requiere “hechos concretos que se traduzcan en fortalecimiento político, administrativo, operativo y financiero efectivo y suficiente de las organizaciones públicas” (p. 12). Prácticas que deben estar acompañadas de una institucionalización vinculante para articular acciones entre los distintos niveles del Estado.

Acerca de las ADG, López-Uribe et al. (2021) asegura que “la definición de una agenda de género no es estática. Es una organización y estructura que están sujetos a los compromisos internacionales, además, depende de la situación de cada país y las prioridades sobre las inequidades de género” (p. 5). En ese sentido, la construcción de las ADG implica la coordinación de los niveles local, nacional e internacional, así como la alineación de los objetivos, prioridades y metas establecidas por la sociedad civil y el sector gubernamental. Tal definición “es esencial para establecer un punto de partida para el empoderamiento de las mujeres en todo el mundo” (López-Uribe et al., 2021, p. 33), lo que requiere lineamientos que sean útiles para el diseño de políticas públicas en esta materia, los cuales generalmente se producen a nivel internacional por organismos intergubernamentales (Lugo Upegui y Herrera Kit, 2017) para luego ser abordados en las legislaciones nacionales y locales de los Estados.

Así, el sistema de Naciones Unidas como las organizaciones regionales (entre otros, la CEPAL y su Observatorio de Igualdad de Género), las Conferencias y diversas Plataformas internacionales han movilizado las ADG, al producir discursos, investigaciones y acciones concretas al respecto. Entre ellas se destacan la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe de la CEPAL, celebrada desde 1977, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) de 1979, la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y la Plataforma de Acción de Beijing en 1995 y el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 5: Igualdad de Género. Estas organizaciones han generado consensos y acuerdos de carácter vinculante y no vinculante que definen las prioridades internacionales en la materia, las cuales se incorporan, en algunos casos, en la hoja de ruta de los gobiernos.

En el ámbito nacional se registran avances institucionales promovidos por el Estado y la movilización social por los derechos de las mujeres. Entre otros, destacan los desarrollos en materia jurídica (Ley 294 de 1996, Ley 1257 de 2008, Sentencia C-355 de 2006, Decreto 164 de 2010 y Ley 1761 de 2015), el CONPES 161 de 2013 y la Política Pública Nacional de Equidad de Género para las Mujeres. En el ámbito local, las agendas de mujeres de Medellín (Mesa Trabajo Mujer de Medellín, Red Feminista Antimilitarista, Ruta Pacífica de las Mujeres entre otras), son expresión de los cambios y avances a nivel nacional e internacional que alcanzan materialización institucional con el Acuerdo Municipal 22 de 2003, actualizado por el Acuerdo Municipal 102 de 2018. La renovación de la Política Pública de Mujeres en Medellín, vigente desde el año 2003, da cuenta de las innovaciones legislativas sobre igualdad de género en el mundo, por lo que la ciudad se pone a tono con las discusiones sobre la participación de la mujer en distintos espacios de la vida social y se alinea con los ODS. Estas transformaciones fueron acompañadas por la academia, desde donde se asumió un rol clave en el diseño de esta nueva política para la ciudad y se produjeron diversos estudios al respecto (entre otros: Álvarez Ossa et al., 2018), los cuales sirven de sustento teórico a este trabajo.

2.- Método

La metodología del proyecto que dio lugar a este artículo fue descriptiva y exploratoria mediante una estrategia de investigación cualitativa, en la cual se utilizaron como técnicas de investigación la revisión documental y el análisis de contenido. El primer paso de la investigación fue la revisión de literatura sobre las ADG en el ámbito internacional, nacional y local, a fin de identificar los elementos que se priorizan en estas. Así́ mismo, se examinaron los PDM del periodo a partir del análisis de contenido, “por medio de técnicas variadas que [permiten] evidenciar la estructura de estos a partir de la interpretación” (Bardin, 2002, p 18). Para codificar el material se recurrió al análisis categorial propuesto por Bardin (2002), mediante el cual se descompone el texto objeto de estudio en unidades, seguido de la clasificación de estas en categorías (p. 16). Las categorías analíticas utilizadas para el análisis fueron: la temporalidad; las líneas, componentes, programas y proyectos relacionados con las ADG; la asignación presupuestal para ejecutar los programas y proyectos, tanto en cantidad como en porcentaje del presupuesto total de los PDM, así como la frecuencia de las palabras mujer(es) y género en los PDM del periodo de estudio. El alcance y enfoque de la investigación es descriptivo.

3. Resultados

A continuación, se presentan algunos de los resultados descriptivos obtenidos a partir de la revisión de los PDM de Medellín entre 2004 y 2019 y la inclusión del tema de género en estos. La sección específica de los PDM donde se encuentra esta información corresponde al componente estratégico de los PDM.

Plan de Desarrollo 2004 – 2007: “Medellín, compromiso de toda la ciudadanía”

El PDM para el periodo 2004-2007 presenta un modelo de ciudad enfocado en el Desarrollo Humano Integral. Este Plan considera la desigualdad de género como uno de los principales problemas de desigualdad en la ciudad, por lo que propone favorecer la inclusión de las mujeres, entendidas como un grupo social vulnerable que requiere mejorar su calidad de vida y lograr el acceso a todos los beneficios, oportunidades, garantías y sistemas de participación que ofrece la ciudad. El plan adopta lo propuesto en la Conferencia de El Cairo (1994) en aspectos tales como la disminución de desigualdades de género, empoderamiento femenino y mejora de la calidad de vida desde componentes como educación, salud sexual y reproductiva, empleo y autonomía.

Las líneas del Plan relacionadas con el objeto de estudio son las 1 y 2. La primera: “Medellín, gobernable y participativa” tiene como objetivo lograr condiciones para que la ciudadanía cuente con las oportunidades para mejorar sus condiciones de vida. Para ello, crea cuatro componentes, de los cuales el primero: Cultura ciudadana y su programa Primero la vida contiene los siguientes proyectos buscan propiciar un cambio positivo en los hábitos de violencia de los ciudadanos de Medellín, con perspectiva de género y generacional, y con énfasis en derechos humanos: (1) Desarrollo de estrategias de pedagogía y seguimiento a los derechos humanos (DH); (2) Promoción de campañas de opinión sobre el derecho a la vida; (3) Organización y capacitación de personas vigilantes informales; y (4) Disminución de violencias contra la mujer.

La Línea 2 “Medellín social e incluyente” tiene como objetivo fortalecer la atención a los aspectos sociales para favorecer la inclusión social de las poblaciones más vulnerables. Se proponen cinco componentes, de los cuales el Componente 5: Equidad Social es el que mayor relación tiene con el tema de estudio. Este componente contiene tres programas, de los cuales uno (Medellín con equidad de género) plantea los siguientes proyectos para fortalecer las condiciones y la posición de la mujer en Medellín, para hacerla protagonista de los cambios y transformaciones sociales que requiere la ciudad: (1) Organización, capacitación y formación de mujeres para su empoderamiento y liderazgo político y social; (2) Desarrollo de la capacidad emprendedora de las Mujeres Organizadas, “Mujeres Emprendedoras”; (3) Sensibilización de medios de comunicación, otras entidades y públicos, hacia un lenguaje inclusivo; (4) Creación de oportunidades de recreación y deporte para las mujeres; y (5) Apoyo y acompañamiento a mujeres violentadas y en ejercicio de la prostitución.

En relación con la asignación presupuestal, esta fue de $360.7452 millones de pesos colombianos para la Línea 1 (9,0% del presupuesto del PDM), con $6.806 millones para el programa Primero la vida (1,89% del presupuesto de la Línea). Para la Línea 2, el presupuesto asignado fue de $2.229.0083 millones de pesos (55,5% del presupuesto del PDM), con $8.500 millones para el programa Medellín con equidad de género (0,38% del presupuesto de la Línea); lo anterior se resume en la Tabla 1.

Plan de Desarrollo 2008-2011: “Medellín es Solidaria y Competitiva”

El PDM para el periodo 2008-2011 considera el género como uno de los tres enfoques del desarrollo para la ciudad, de ahí que se busca la transversalización de este en todos los componentes del Plan, con el fin de compensar las desigualdades entre hombres y mujeres por medio de la igualdad de derechos, garantías, participación, obligaciones, oportunidades y disfrute de los beneficios del desarrollo. Esta Administración considera necesario asumir la atención a las mujeres como un grupo poblacional vulnerable al cual se le deben reducir las brechas de desigualdad con los hombres. Se plantea la necesidad de aumentar el apoyo a las mujeres pertenecientes a diversos grupos poblacionales como mujeres rurales, población penada y pospenada, población LGTB y trabajadoras sexuales, desde aspectos como el económico, la inclusión social, la autonomía, la participación, entre otros; sin dejar de lado la sensibilización a la ciudadanía sobre la importancia de la equidad de género en la sociedad.

De las seis líneas propuestas, las que más se relacionan con las ADG son las Líneas 1 y 2. La Línea 1 “Medellín, Ciudad Solidaria y Equitativa”, tiene como objetivo contribuir a la remoción de obstáculos y barreras económicas, sociales, culturales, políticas, institucionales y territoriales que impiden la inclusión y la reconciliación. Para lograr tal objetivo, presenta cinco componentes, de los cuales uno, el Componente 5: Desarrollo Corregimental y Rural es el más relacionado con las ADG. Este componente está integrado por cinco programas, de los cuales uno: Fomento a la Mujer Rural reúne una serie de iniciativas de desarrollo para este grupo de mujeres.

La Línea 2 “Desarrollo y Bienestar para toda la Población”, declara el objetivo de contribuir a la construcción de una sociedad equitativa donde la justicia social, la libertad e igualdad de oportunidades sean la garantía para que la ciudadanía potencie el ejercicio pleno de sus capacidades. Para ello, crea siete componentes, de los cuales uno, el Componente 6: Atención a Grupos Poblacionales es el que más se relaciona con las ADG. Este componente está conformado por siete programas, de los cuales dos (Equidad de Género y Diversidad Sexual) plantean los siguientes proyectos encaminados a lograr la atención diferencial para los grupos vulnerables: (1) Reconocimiento a las potencialidades de las mujeres; (2) Medellín, ciudad segura para las mujeres; y (3) Educación ciudadana para el reconocimiento de la diversidad sexual.

La asignación presupuestal para la Línea 1 fue de $898.586 millones de pesos (10,57% del PDM), con un monto de $3.383 millones para el programa Fomento a la Mujer Rural (0,38% total de la Línea). Para la Línea 2 se destinó un presupuesto de $4.256.004 millones de pesos (50,05% del total del PDM), con $18.224 millones para el programa Equidad de Género (0,43% del total de la Línea). Además, al programa Diversidad Sexual se destinaron $778 millones (0,02% del dinero total de la Línea); lo anterior se resume en la Tabla 2.

Plan de Desarrollo 2012-2015: “Medellín, un hogar para la vida”

El PDM para 2012-2015 propone un enfoque de género entendido como el derecho y capacidad que tienen tanto mujeres como hombres para disfrutar de los bienes sociales, las oportunidades, recursos y recompensas que se ofrecen y se producen en la ciudad. Para ello, se requiere integrar a las mujeres en los procesos de desarrollo y que el acceso a los bienes y servicios no dependan de la condición sexual de las personas. Así, el PDM plantea la atención de las mujeres como grupo poblacional y la transversalización del enfoque de género.

Las líneas más relacionadas con las ADG son la Línea 1 “Ciudad que respeta, valora y protege la vida”, cuyo objetivo es garantizar a la población los derechos humanos fundamentales de seguridad y convivencia, salud, cultura, recreación y deporte, a fin de crear una ciudad segura que respeta, protege y disfruta la vida como valor supremo. Para lograr esto, crea cuatro componentes, de los cuales dos, el Componente 1: Seguridad, convivencia, derechos humanos y gobernabilidad y el Componente 3: Arte y cultura ciudadana para la vida y la convivencia contienen los siguientes programas enfocados en garantizar tales derechos fundamentales, soportados en la familia como formador primario del ser humano: (1) Seguridad Pública para las Mujeres; y (2) Diversidad étnica, sexual y de género para una ciudad vital.

La Línea 2 “Equidad, prioridad de la sociedad y del gobierno” busca construir una ciudad equitativa mediante la generación de oportunidades para que sus habitantes se equiparen en el acceso y disfrute de servicios públicos esenciales: educación, seguridad alimentaria, vivienda y hábitat, siendo prioritaria la familia y los grupos poblacionales niñez y adolescencia, mujeres, jóvenes, personas mayores, población afrocolombiana, indígena, campesina, LGTBI, víctimas del conflicto y desplazamiento, y en situación de discapacidad, con el fin de consolidar un proyecto de ciudad incluyente. Para lograr esto, crea cinco componentes, de los cuales el Componente 3: Bienestar e inclusión social para la familia contiene un programa relacionado con las ADG: (1) Medellín equitativa por la inclusión de las mujeres.

La asignación presupuestal para la Línea 1 fue de $2.291.731 millones de pesos (19,64% del total del PDM), con $11.660 millones para el programa Seguridad pública para las mujeres (0,51% del total de la Línea) y $6.974 millones para el programa Diversidad étnica, sexual y de género para una ciudad vital (0,30% del total de la Línea). Además, para la Línea 2 fueron asignados $5.531.407 mil millones de pesos (47,41% del total del PDM), con $24.987 millones para el programa Medellín equitativa por la inclusión de las mujeres (0,45% del total de la Línea); lo anterior se resume en la Tabla 3.

Plan de Desarrollo 2016-2019: “Medellín cuenta con vos”

El PDM para el periodo 2016-2019 gira en torno al Desarrollo Humano Integral y enuncia el enfoque de género como uno de los enfoques de desarrollo del Plan. Este PDM busca la transversalización del enfoque de género en sus diferentes programas al adoptar varios proyectos que buscan mejorar la calidad de vida, educación y vida social de las mujeres, jóvenes y niñas.

La Línea que más compete al objeto de estudio es la 2 “Para recuperar juntos la seguridad y la convivencia ciudadana”, que tiene como objetivo gestionar de manera integral la seguridad y la convivencia, contribuyendo a la generación de condiciones y capacidades para garantizar la libertad de los ciudadanos. Para lograr esto, crea trece programas, de los cuales dos (Medellín segura para las mujeres y las niñas y Ciudadanía activa por la paz) contienen los siguientes proyectos enfocados en la seguridad para las mujeres y niñas y el reconocimiento de las mujeres víctimas del conflicto armado: (1) Seguridad para las mujeres y niñas en el territorio; (2) Prevención de violencia de género y las mujeres como protagonistas en la paz y las memorias de la guerra; (3) Comunicación pública para el empoderamiento favorable a los derechos de las mujeres; y (4) Mujeres memorias de la guerra, y protagonistas de la paz.

La Línea 3 “Para trabajar unidos por un nuevo modelo de equidad social”, busca promover el goce efectivo del derecho a la salud, por medio del fortalecimiento del acceso a los servicios, la gestión y vigilancia integral de la salud. Para esto, crea catorce programas, de los cuales dos (Empoderamiento y transversalización de la equidad de género y Diversidad sexual e identidades de género) contienen los siguientes proyectos relacionados con las ADG: (1) Crear una red de centros para la equidad de género; (2) Transversalización de la equidad de género; (3) Promoción de los derechos de las mujeres, las jóvenes y las niñas; (4) Reconocimiento de la diversidad sexual e identidades de género desde una pedagogía de la inclusión; y (5) Implementación y seguimiento de la política pública para el reconocimiento de la diversidad sexual e identidades de género.

La Línea 4 “Para ofrecer una educación de calidad y empleo para vos”, tiene como objetivo promover una educación pertinente e integral, así como estrategias de emprendimiento, innovación y generación de empleo digno, que contribuyan al desarrollo y la competitividad de la ciudad. Para ello, crea diecisiete programas, de los cuales dos (Educación inicial, preescolar, básica y media y Generación de empleo) contienen los siguientes proyectos relacionados con las ADG: (1) Acciones afirmativas en el sistema educativo para las mujeres y las niñas y (2) La promoción de la autonomía económica de las mujeres.

La asignación presupuestal fue de $787.871 millones de pesos para Línea 2 (5,92% del presupuesto total del PDM), con $13.450 millones para el programa Medellín segura para las mujeres y las niñas (1,72% del presupuesto de la Línea), y $17.642 millones para el programa Ciudadanía activa por la paz (2,26% del presupuesto de la Línea). Por otro lado, para la Línea 3 se destinaron $1.932.591 millones de pesos (14,51% del total del PDM), con $5.120 millones para el programa Empoderamiento y transversalización de la equidad de género (0,18% del presupuesto de la Línea), mientras que el programa Diversidad sexual e identidades de género contó con $5.012 millones (0,17% del total de la Línea). Además, la Línea 4 obtuvo un monto de $4.917.247 millones de pesos (36,92% del presupuesto total del PDM), con $4.356 millones para el programa Educación inicial, preescolar, básica y (0,09% del total de la Línea) y $22.770 millones para el programa Generación de empleo (0,46% del total de la Línea); lo anterior se resume en la Tabla 4.

4. Discusión

De acuerdo con la revisión de los Planes, se identificó que los elementos generales más priorizados por las administraciones fueron la inclusión de la mujer y la transversalización del enfoque de género, principalmente en áreas como seguridad, salud, educación, autonomía económica, emprendimiento, consideradas clave para lograr la equidad de género por las cuatro administraciones revisadas. Así mismo, se destacan los programas que giran en torno a la prevención de las violencias contra la mujer, así como aquellos que buscan la concientización ciudadana sobre equidad de género.

De la identificación realizada se colige que cada PDM es congruente con las necesidades del país y la ciudad al momento de su formulación. Por ejemplo, en el periodo 2004-2007 el país atravesó una grave crisis por el conflicto armado, de allí que este PDM contemple varios programas y proyectos enfocados en los Derechos Humanos, la conservación de la vida y la atención a las mujeres como víctimas principales del conflicto. De igual manera, en el periodo 2008-2011, el país estaba ingresando en una crisis económica (derivada de la crisis global de 2008), por ello, varios de sus proyectos y programas buscaban fomentar las iniciativas económicas de las zonas rurales, a fin de contribuir a recuperar la economía.

A partir de 2012 la población LGTBIQ+ obtuvo algunos derechos y reconocimientos, destacando el reconocimiento legal del matrimonio entre parejas del mismo sexo en 2013, así como la adopción igualitaria en 2015. En consonancia con ello, durante este periodo varios de los programas se enfocaron en la diversidad de género y la inclusión social de las mujeres y la población LGTBIQ+. Por último, en el periodo 2016-2019 el país iniciaba el posconflicto tras la firma de los Acuerdos de Paz entre el Estado colombiano y las FARC-EP, razón por la cual varios de los programas y proyectos de ese periodo se enfocaron en apoyar a las mujeres víctimas del conflicto.

Así, cada Administración diseñó sus proyectos y programas de acuerdo con la coyuntura que estuviera viviendo el país en ese entonces. Aunque algunos programas difieren en sus alcances, propósitos y estrategias, las cuatro gestiones compartieron y priorizaron tres elementos: (1) la inclusión de la mujer en todos los aspectos de la vida política, económica y social; (2) la transversalización del enfoque de equidad de género; y (3) la disminución de las violencias hacia las mujeres.

Los elementos priorizados evidencian la relevancia de los asuntos de las ADG a nivel internacional y nacional que se incorporan a los PDM del periodo estudiado, entre los cuales resaltan los lineamientos de la Conferencia de El Cairo (1994), particularmente en relación con los derechos sexuales y reproductivos de la población y el rol de estos en la equidad de género. De igual manera, se incluyen aspectos de la Plataforma de Acción de Beijing (1995) como la búsqueda de la eliminación de todas las formas de violencia contra las mujeres, así como asuntos mencionados en los ODS y demás lineamientos internacionales que son incluidos en los PDM de manera implícita o explícita4, denotando una constante actualización de la ADG local con base en la ADG internacional.

La relevancia que cada Administración le asignó al género

Respecto a los enfoques y proyectos creados para atender la problemática existe una diferencia en el número de ellos, así como en la cantidad de recursos y el porcentaje del presupuesto total del Plan asignado para su desarrollo. La diferencia principal se encuentra en la cantidad de proyectos, pues mientras que en las Administraciones del periodo 2004-2007 y 2016-2019 (los dos extremos del periodo estudiado) se proponen nueve y once proyectos respectivamente, en las del periodo 2008-2011 y 2012-2015 se proponen cuatro proyectos y tres programas respectivamente.

Lo anterior se puede explicar si se tiene en cuenta que, por ejemplo, la Administración 2016-2019 crea un proyecto para cada asunto específico del género. De esta manera en la Línea 2: Para recuperar juntos la seguridad y la convivencia ciudadana se plantean cuatro proyectos relacionados con la seguridad, la prevención de la violencia contra la mujer y la concepción de la mujer como protagonista de la guerra. En contraste con lo anterior, la Administración 2012-2015 en la Línea 1: Ciudad que respeta, valora y protege la vida resume los temas mencionados anteriormente en un solo proyecto. Esta situación se presenta en todos los Planes estudiados, la cantidad de proyectos es independiente de los temas centrales del Plan, pues en unos se propone un proyecto para el desarrollo de cada tema, mientras que en otros se agrupan varios temas en un mismo programa o proyecto.

De igual manera, la cantidad de proyectos no afecta el presupuesto total asignado a los asuntos de género, pues en el caso de los cuatro Planes se evidencia un aumento con cada nueva Administración que llega, iniciando en $5.959.833 millones en 2004, ampliado a $8.503.836 millones en 2008, $11.666.094 millones en 2012 y finalizando con $13.317.428 millones en 2016. Respecto al porcentaje del total del presupuesto del Plan asignado a la materia, en las Administraciones 2004-2007 y 2008-2011 fue de 0,26%, En el periodo 2012-2015 fue de 0,37% y en la del periodo 2016-2019 fue un 0,51% del total del presupuesto del Plan; aunque el porcentaje de inversión muestra una tendencia a incrementar, este representa una cantidad muy baja si se tiene en cuenta la importancia de las ADG para la ciudad como tema transversal en los Planes. En la siguiente tabla se resume la comparación anterior.

Concepciones sobre el género en cada Administración

Si bien todos los PDM examinados consideran las ADG como un componente fundamental para su Administración, son diferentes las concepciones y los enfoques desde los que se aborda el género en cada uno de ellos. En el periodo 2004-2007 la palabra más frecuente es mujer, siendo mencionada 67 veces, mientras género aparece 24 veces. Este Plan concibe el género como una de las causas de las desigualdades en Medellín, por lo que se busca favorecer la inclusión social de las mujeres para mejorar su calidad de vida. Además, aborda el género desde la atención específica a las mujeres como grupo poblacional vulnerable, en la cual se destacan programas para la atención a trabajadoras sexuales violentadas. Esto se puede explicar debido a la concepción de género que se tenía en la época del diseño del Plan, en la cual el centro era exclusivamente lo femenino. Por último, el PDM resalta la necesidad de articular las acciones gubernamentales con la conciencia ciudadana en torno a la visibilización de las mujeres, fortaleciendo la participación ciudadana para lograr los objetivos propuestos.

En el periodo 2008-2011 se conservó la relevancia de la palabra mujer(es), con una frecuencia de 146 ocasiones, mientras género se encuentra 41 veces. Este Plan considera el género como uno de los tres enfoques del desarrollo para la ciudad, por lo cual busca su transversalización en todos sus componentes. La Administración tiene como objetivo la compensación de las desigualdades entre hombres y mujeres por medio de la igualdad de derechos, garantías y oportunidades, así como el disfrute y la participación de todos los beneficios del desarrollo. Además, el Plan destaca la educación para el reconocimiento de la diversidad sexual, ampliando así la concepción del género a través de la inclusión de la población LGBTI.

En el PDM del periodo 2012-2015 la palabra mujer(es) aparece 77 veces, mientras género se encuentra en 44 ocasiones. Este PDM mantiene la concepción de género del Plan anterior, al cifrar sus objetivos en el derecho y la capacidad que tienen hombres y mujeres para disfrutar de los bienes ofrecidos por la ciudad, sin exclusiones debido al sexo o género. Esta Administración buscaba integrar a las mujeres en todos los procesos de desarrollo, buscando su empoderamiento. Así mismo, el PDM propone la transversalización del enfoque de género desde la transformación de la gestión pública para superar las brechas sociales y económicas entre hombres y mujeres, asumiendo una mayor responsabilidad para el desarrollo de las ADG. De igual manera, este Plan continúa la línea del PDM anterior acerca del reconocimiento de la diversidad sexual, creando un programa específico para la diversidad sexual y de género, expandiendo así la concepción de este más allá del binarismo masculino-femenino.

Por último, el PDM del periodo 2016-2019 menciona la palabra mujer(es) en 155 ocasiones, mientras la palabra género aparece 81 veces. El Plan reconoce a las mujeres como población diferencial y hace referencia a la Ley 1761 de 2015 que tipifica el feminicidio como delito autónomo. Además, destaca la influencia de las Naciones Unidas y las diferentes Plataformas y Conferencias en la creación de lineamientos para combatir las brechas de género y la violencia contra las mujeres. En ese sentido, esta Administración adoptó varios proyectos que tenían como fin mejorar la calidad de vida de las mujeres, jóvenes y niñas. Además, consideró la población LGBTI desde un enfoque diferencial, lo que permitió avanzar en el respeto de los derechos de esta población, ampliando la concepción en torno al género. Adicionalmente, este Plan también reconoce la necesidad de articular las políticas públicas de género con la sensibilización ciudadana por el respeto a la diferencia.

En materia de avances, en los últimos años los PDM han planteado mejoras sustanciales en temas como la igualdad y equidad de género, la inclusión de las mujeres rurales, el apoyo económico a mujeres víctimas del conflicto armado y pequeñas empresarias cabeza de hogar. Aunque estos avances son importantes, aún existen retos que los PDM no han logrado sobrepasar, entre los que se destacan contribuir a que las demandas de la ciudadanía se materialicen y evitar la exclusión de la ciudadanía en los programas y proyectos planteados, especialmente la de las mujeres y la población LGTBIQ+. Igualmente, persiste la necesidad de aumentar la inversión en estos programas y proyectos, pues el porcentaje más alto del periodo estudiado fue de apenas el 0,56% del presupuesto total del Plan. Por último, continúa siendo una cuestión pendiente de los PDM, avanzar en políticas que contribuyan a prevenir y mitigar las violencias basadas en género, especialmente los feminicidios, que en 2020 llegaron a la cifra de 57 a nivel local (Observatorio Feminicidios Colombia, 2020, p. 8)

5. Conclusiones

Con base en la revisión de los PDM del periodo 2004-2019 y la comparación respecto a cómo incluyen el tema de género, es importante resaltar que las Administraciones presentan una conexión importante con las ADG en el nivel internacional y nacional, dando cuenta en sus programas y proyectos, de las recomendaciones y directrices que se originan en esos niveles. En la misma línea, las diferentes propuestas esbozadas en los Planes presentan similitudes en clave de reconocer y proteger más derechos y libertades para las mujeres, encaminados a lograr una efectiva igualdad.

Así, los PDM examinados han tenido avances significativos en el establecimiento de ADG a la vez que reconocen la importancia de las mismas como un instrumento necesario para la construcción de ciudad; en este punto cabe aclarar que las Administraciones enfatizan en la necesidad de conectar las decisiones de política pública sobre la materia con procesos de concientización ciudadana en torno a los programas y proyectos, generando una suerte de horizontalidad en la relación Administración-ciudadanía con el fin de cumplir con los objetivos de esas políticas.

En el aspecto de inversiones para ADG se evidencia que, aunque con cada Administración que asume, aumentan los recursos y el porcentaje del presupuesto total del cuatrienio destinado a los programas y proyectos de género, es preciso incrementar el monto de esos recursos considerando la magnitud de esta problemática para el desarrollo de la sociedad y la construcción de ciudad. De igual manera, es necesario ampliar la transversalización del enfoque de género y la concepción del género en los PDM al incluir más programas y proyectos que se enfoquen en el rol de los hombres en la reducción de las desigualdades de género, pues estos, al hacer parte del problema, también deben hacer parte de la solución (Leyva y Roldán, 2019, p. 267).

Por último, con este texto se espera aportar a la construcción de conocimiento en torno a la inclusión de las ADG en los instrumentos de gobierno de las administraciones públicas a nivel local, especialmente en Medellín, y servir como punto de partida para futuros trabajos que amplíen el análisis a las Administraciones posteriores al periodo estudiado5, que comparen la inclusión de las ADG en los PDM con otras ciudades, que revisen el proceso de construcción de estas agendas o que ahonden en el análisis específico de cada uno de los programas y proyectos y de su funcionamiento en la práctica. En ese sentido, se sugiere que en estudios venideros se analicen aspectos como (1) la composición de los instrumentos de política pública presentes en los PDM; (2) el discurso y las agendas públicas y noticiosas respecto a las ADG; (3) las relaciones entre organizaciones internacionales, nacionales y locales en la construcción de las ADG; (4) la ejecución presupuestal de los montos asignados para asuntos relacionados con el género; y (5) la evaluación del impacto de las ADG en la desigualdades de género y el mejoramiento de calidad de vida de las mujeres.

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1. 1 Los PDM revisados siguen la estructura: Línea estratégica -> Componente -> Programa -> Proyecto, excepto el PDM de la Administración 2012-2015, cuya estructura es Línea estratégica -> Componente -> Programa.

2. 2 Cifras en miles de millones de pesos colombianos (COP). Para este caso, léase trescientos sesenta mil setecientos cuarenta y cinco millones de pesos colombianos. 1000 COP = 0,25 USD

3. 3 Cifras en miles de millones de pesos colombianos (COP.)Léase dos billones doscientos veintinueve mil ocho millones de pesos colombianos.

4. 4 En el PDM 2012-2015 se menciona en la Conferencia de Beijing en dos programas (Seguridad Pública para las Mujeres y Diversidad étnica, sexual y de género para una ciudad vital).

5. 5 El Semillero en Gobierno y Políticas Públicas está realizando una investigación sobre los instrumentos de gobierno de la Política Pública de Género en Medellín en el periodo 2018 a 2024, lo que cubrirá el análisis a la administración posterior al estudio presentado en este artículo.

“La inclusión del enfoque de género en los Planes de Desarrollo Municipal nacionales de los últimos años constituye un hito importante, puesto que allí se definen algunas pautas que pueden permitir la correspondencia entre las agendas nacional y territoriales, de manera que las propuestas locales puedan articularse a otras más amplias”.

Gobierno y Administración Pública, N° 9

(Enero- Junio)

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PDM	LÍNEA	COMPONENTE	PROGRAMA	PROYECTO(S)
Medellín, compromiso de toda la ciudadanía	Línea 1: Medellín, gobernable y participativa	Componente 1: Cultura Ciudadana	1.Primero la vida	1.Desarrollo de estrategias de pedagogía y seguimiento a los derechos humanos (DH)
				2.Promoción de campañas de opinión sobre el derecho a la vida.
				3.Organización y capacitación de personas vigilantes informales
				4.Disminución de violencias contra la mujer
	Línea 2: Medellín social e incluyente	Componente 5: Equidad social	1.Medellín con equidad de género	1.Organización, capacitación y formación de mujeres para su empoderamiento y liderazgo político y social
				2.Desarrollo de la capacidad emprendedora de las Mujeres Organizadas, “Mujeres Emprendedoras”
				3.Sensibilización de medios de comunicación, otras entidades y públicos, hacia un lenguaje inclusivo
				4.Creación de oportunidades de recreación y deporte para las mujeres
				5.Apoyo y acompañamiento a mujeres violentadas y en ejercicio de la prostitución

PDM	LÍNEA	COMPONENTE	PROGRAMA	PROYECTO(S)
Medellín ES Solidaria y Competitiva	Línea 1: Medellín, Ciudad Solidaria y Equitativa	Componente 5: Desarrollo Corregimental y Rural	1.Fomento a la Mujer Rural	1.Fomento de iniciativas de mujeres rurales
	Línea 2: Desarrollo y Bienestar para toda la Población	Componente 6: Atención a Grupos Poblacionales	1.Equidad de Género	1.Reconocimiento a las potencialidades de las mujeres. 2.Medellín, ciudad segura para las mujeres
			2.Diversidad Sexual	1.Educación ciudadana para el reconocimiento de la diversidad sexual

PDM	LÍNEA	COMPONENTE	PROGRAMA	PROYECTO(S)
Medellín un hogar para la vida	Línea 1: Ciudad que respeta, valora y protege la vida	Componente 1: Seguridad, convivencia, derechos humanos y gobernabilidad	1.Seguridad Pública para las Mujeres	1.Seguridad Pública para las Mujeres
		Componente 3: Arte y cultura ciudadana para la vida y la convivencia	1.Diversidad étnica, sexual y de género para una ciudad vital	1.Diversidad étnica, sexual y de género para una ciudad vital
	Línea 2: Equidad, prioridad de la sociedad y del gobierno	Componente 3: Bienestar e inclusión social para la familia	1.Medellín equitativa por la inclusión de las mujeres	1.Medellín equitativa por la inclusión de las mujeres

PDM	LÍNEA	PROGRAMA	PROYECTO(S)
Medellín cuenta con vos	Línea 2: Para recuperar juntos la seguridad y la convivencia ciudadana	1.Medellín segura para las mujeres y las niñas	1 .Seguridad para las mujeres y niñas en el territorio
			2.Prevención de violencia de género y las mujeres como protagonistas en la paz y las memorias de la guerra
			3.Mujeres memorias de la guerra, y protagonistas de la paz
		2.Ciudadanía activa por la paz	1.Mujeres memorias de la guerra, y protagonistas de la paz
	Línea 3: Para trabajar unidos por un nuevo modelo de equidad social	1.Empoderamiento y transversalización de la equidad de género	1.Crear una red de centros para la equidad de género, transversalización de la equidad de género
			2.Transversalización de la equidad de género
			3.Promoción de los derechos de las mujeres, las jóvenes y las niñas
		2.Diversidad sexual e identidades de género	1.Reconocimiento de la diversidad sexual e identidades de género desde una pedagogía de la inclusión
			2.Implementación y seguimiento de la política pública para el reconocimiento de la diversidad sexual e identidades de género
	Línea 4: Para ofrecer una educación de calidad y empleo para vos	1.Educación inicial, preescolar, básica y media	1.Acciones afirmativas en el sistema educativo para las mujeres y las niñas
		2.Generación de empleo	1.La promoción de la autonomía económica de las mujeres

CRITERIOS DE COMPARACIÓN	ADMINISTRACIONES 2004-2019
	2004-2007	2008-2011	2012-2015	2016-2019
Proyectos	9	4	3	11
Presupuesto total PDM (en millones de COP)	$5.959.833	$8.503.836	$11.666.094	$13.317.428
Presupuesto género, niñas y niños (en millones de COP)	$15.306	$22.385	$43.621	$68.350
% Presupuesto género (sobre el total del PDM)	0,26%	0,26%	0,37%	0,51%

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