GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA N°8
(JULIO-DICIEMBRE) (03-09) -2024
ISSN 2375-7074 ON-LINE
DOI https://doi.org/10.29393/GP8-1PCCR10001
Participación
ciudadana efectiva de la PNDU en la calidad de vida urbana
Effective
citizen participation of the PNDU in the quality of urban life
Claudia Rodríguez
Torres[1]
Resumen
Una
política urbana es un conjunto de decisiones y acciones estratégicas diseñadas
e implementadas por los gobiernos con el objetivo de mejorar y gestionar el
desarrollo, funcionamiento y calidad de vida de las personas. Se basa en
modelos de gobernanza urbano como una forma de organizar la participación de
distintos actores, ya sea, público, privado, sociedad civil y la ciudadanía en
la toma de decisiones y la implementación de estas políticas. En este artículo aborda la PNDU chilena, como marco general de organización de ciudad,
abordando el capítulo de institucionalidad y gobernanza y su objetivo
5.4 sobre la participación ciudadana efectiva y se vincula con el
sistema de indicadores y estándares de desarrollo urbano (SIEDU) para su
análisis. Se destaca la importancia de involucrar a la ciudadanía en la
construcción de sus comunidades, pero es la institucionalidad quien debe
garantizar este derecho para avanzar hacia ciudades más inclusivas y mejorar la
calidad de vida urbana, promoviendo la participación ciudadana como un
componente esencial y continuo en el proceso de desarrollo urbano.
Palabras claves: Política urbana; gobernanza
urbana; participación ciudadana; calidad de vida
Abstract
An urban policy is a set of strategic decisions and
actions designed and implemented by governments with the objective of improving
and managing the development, functioning and quality of life of people. It is
based on models of urban governance as a way of organizing the participation of
different actors, whether public, private, civil society and citizens in the
decision making and implementation of these policies. This article addresses
the Chilean PNDU, as a general framework for city organization, addressing the
chapter on institutionality and governance and its objective 5.4 on effective
citizen participation and links it to the system of urban development
indicators and standards (SIEDU) for analysis. The importance of involving
citizens in the construction of their communities is highlighted, but it is the
institutional framework that must guarantee this right to move towards more
inclusive cities and improve the quality of urban life, promoting citizen
participation as an essential and continuous component in the urban development
process.
Key words:
Urban policy; urban governance; citizen participation; quality of life
I.
Introducción
Las políticas urbanas representan
la dimensión espacial del estado de bienestar y la regulación pública de la
división económica y social del espacio (Boudreau, 2017).
Enfrentan el desafío de diseñar y aplicar instrumentos de regulación pública
para la ciudad, evitando que su desarrollo esté dictado exclusivamente por la
lógica del mercado. Toda política urbana abarca varios sectores de acción
pública y gestión del territorio urbano: la localización y reestructuración
económica del territorio, la regulación de usos mediante el ordenamiento
urbanístico, la vivienda en todos sus aspectos, el transporte colectivo y los
equipamientos e infraestructuras vinculados a la oferta de servicios públicos (Revista
Iberoamericana de Urbanismo Nº7, 2012).
ONU-Hábitat define una Política
Urbana Nacional (PUN) como un conjunto de decisiones coordinadas por el
gobierno para unir a diversos actores en una visión y objetivo común,
promoviendo un desarrollo urbano transformador, productivo, inclusivo y
resiliente a largo plazo (Boccia, 2020).
La Nueva Agenda
Urbana sirve como recurso para diversos actores gubernamentales y no
gubernamentales, destacando los vínculos entre urbanización sostenible, empleo,
oportunidades de subsistencia y calidad de vida. Promueve la inclusión de todos
estos sectores en las políticas de desarrollo urbano y actúa como un acelerador
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), especialmente el ODS 11, que
busca hacer las ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles (Boccia, 2020).
Desde el año 2014, Chile cuenta
con una Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) que establece principios
orientadores para fomentar el desarrollo de ciudades sostenibles, con un
enfoque centrado en las personas y su calidad de vida. La PNDU se estructura en
cinco ejes temáticos: institucionalidad y gobernanza, integración social,
desarrollo económico, equilibrio ambiental, e identidad y patrimonio (MINVU, 2014).
Para medir los objetivos de la PNDU,
se implementó el Sistema de Indicadores y Estándares de Desarrollo Urbano
(SIEDU), iniciativa conjunta con el Consejo nacional de desarrollo territorial
CNDT (CNDT, 2020) y el INE que
se organiza en torno a ocho compromisos que abordan los desafíos establecidos en
la política, la Nueva Agenda Urbana de Hábitat III y las directrices de la
OCDE. Estos indicadores fueron diseñados para medir, monitorear y evaluar
periódicamente el progreso de las ciudades chilenas en cuanto a calidad de vida
y desarrollo urbano (SIEDU, 2020).
La calidad de vida urbana es un concepto amplio que incluye
la satisfacción de todas las necesidades relacionadas con el bienestar de los
habitantes de una comunidad urbana, asegurando su desarrollo biológico y el
buen vivir de las ciudades. Este concepto es crucial para el progreso
equitativo de las personas y la ciudad, y puede medirse mediante variables objetivas
que evalúan la disponibilidad de bienes o servicios públicos y privados en una localidad
(León et al., 2022).
En los últimos años, se ha
observado un aumento en la participación ciudadana, definida como “acción a través de la cual
la ciudadanía toma conciencia crítica y tiene la capacidad de afectar la toma
de decisiones en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas y programas
públicos; de manera que sea posible el mantenimiento, la reforma y/o la trans-formación
de las estructuras políticas, sociales y económicas existentes” (Collado, 2018),
debido a la insatisfacción con el entorno y la gestión político-económica de
los recursos urbanos. Los movimientos participativos han evolucionado a
colectivos o asociaciones urbanas lideradas por profesionales y comunidades
locales, que buscan nuevas formas de gestión urbana desde la base, desafiando
el modelo tradicional de arriba hacia abajo (Hernández
Araque, M. J., 2016).
A pesar de este aumento, se
requiere explorar nuevas alternativas participativas para garantizar que las
ciudades proporcionen el nivel de calidad de vida óptima y se adapten a las
necesidades reales de sus habitantes, integrándolos en los procesos de
desarrollo, resulta clave dado que son los principales afectados o beneficiados
de los cambios territoriales que sufre el entorno (Derbal & Tachrift, 2022).
Este trabajo se sitúa en el
capítulo Institucionalidad
y gobernanza declarado en la PNDU principalmente en su objetivo 5.4 respecto a
la participación ciudadana efectiva que considera clave que las personas tengan
el derecho de participar en la construcción del lugar en el que viven o desean
vivir. Junto a ello se analiza el compromiso Nº8 del indicador SIEDU denominado”
mayor y mejor participación de la sociedad civil en las decisiones de
desarrollo urbano” que refuerza la necesidad de fomentar la
participación ciudadana garantizando que las decisiones se tomen de manera
inclusiva y transparente (SIEDU, 2020). Los
resultados se vincularán con los modelos teóricos de gobernanza urbana que
logra dar coherencia a la política urbana actual y este análisis.
II.
Metodología
Se realiza un análisis de la Política
Nacional de Desarrollo Urbano PNDU como marco general de organización de
ciudad, abordando el capítulo de institucionalidad y gobernanza y su
objetivo 5.4 sobre la participación ciudadana efectiva. Para analizar
este objetivo, se vinculó con el sistema de indicadores y estándares de
desarrollo urbano (SIEDU) disponibles del año 2018. En este, se describe el compromiso
denominado “mayor y mejor participación de la sociedad civil en las
decisiones de desarrollo urbano” que
aborda la participación en las decisiones de desarrollo urbano como un
componente fundamental para avanzar hacia ciudades más inclusivas y una mejor
calidad de vida urbana, surgiendo la
necesidad de generar condiciones que propicien una participación efectiva de la
ciudadanía en el desarrollo urbano, garantizando el derecho de las personas a
involucrarse en la construcción del lugar que habitan o aspiran (Dentice, 2016)
Para este trabajo se aborda la
PNDU y su dimensión “Institucionalidad y gobernanza”, con su objetivo
respectivo sobre participación ciudadana efectiva, luego se estudia el
indicador/compromiso correspondiente “mayor y mejor participación de la
sociedad civil en las decisiones de desarrollo urbano” del SIEDU y se analizan
los 6 subindicadores correspondientes a este indicador, tal como lo señala la figura
Nº1.
Figura Nº1: Análisis del
indicador/compromiso de la política nacional de desarrollo urbano
III.
Resultados
Se presenta un análisis descriptivo
de los seis subindicadores del compromiso Nº8 del SIEDU (sistema de
indicadores y estándares de desarrollo urbano) que se centra en una “mayor y
mejor participación de la sociedad civil en las decisiones de desarrollo urbano”
describiendo el indicador y analizando en particular el compromiso a
cumplir. (Tabla Nº1)
Al realizar dicho análisis se
puede declarar que las
comunas del sur de Chile, como Temuco y Coihaique, tienen una mayor cantidad de
organizaciones de la sociedad civil en comparación con áreas metropolitanas
como Santiago y Valparaíso, indicando una mayor capacidad de participación y
organización comunitaria en esas regiones. Las comunas como Temuco y Angol
muestran una mayor posibilidad de participación ciudadana tanto en sus propias
comunas como en las contiguas.
Mientras que la participación
electoral es mayor en las regiones de Valparaíso y Metropolitana, lo que indica
un mayor empoderamiento y organización social en estas áreas. En la región
Metropolitana, Calera de Tango destaca con la mayor participación, mientras que
La Granja y La Pintana tienen los valores más bajos.
A nivel nacional, el 63% de los
proyectos de alto impacto cuentan con participación ciudadana en la etapa de
pre-inversión. Ciudades como Arica y Valparaíso tienen los mayores porcentajes
de participación anticipada, mientras que Antofagasta y Santiago muestran los
valores más bajos. La mayoría de las comunas analizadas asignan fondos para
proyectos de mejoramiento urbano a través de mecanismos como el Fondo de
Desarrollo Vecinal o Fondo desarrollo Comunitario, comunas como Talagante y San
Antonio destacan por asignar montos elevados per cápita, mientras que algunas
comunas de la región Metropolitana no asignan montos en este ítem.
Por otro lado, de las 49 comunas
analizadas, solo el 33% cuenta con mecanismos formales de presupuestos
participativos, lo que indica que aún hay un largo camino por recorrer para
garantizar una participación ciudadana efectiva en la toma de decisiones presupuestarias
a nivel municipal.
IV.
Discusión
Reconociendo los diversos enfoques
teóricos de la política urbana como antecedentes de la gobernanza urbana,
podría explicarse por qué algunos territorios otorgan más espacios a la
participación de la sociedad civil que otros.
La política urbana se define como
un conjunto coordinado de decisiones para planificar, financiar, desarrollar,
administrar y mantener ciudades de todos los tamaños. Esto se lleva a cabo de
manera colaborativa, con una responsabilidad compartida entre todos los niveles
de gobierno, y se basa en el compromiso de múltiples partes interesadas,
incluyendo la sociedad civil y el sector privado (OCDE,
2019).
El enfoque de gobernanza urbana
analiza la interacción entre los actores involucrados en las políticas públicas
urbanas, enfocándose en los arreglos institucionales que emergen de estas
relaciones para formular e implementar dichas políticas en un contexto de
transformación de los gobiernos locales (Blanco & Gomà,
2006). Existen enfoques teóricos de gobernanza
urbana que devela esta interacción de los actores.
Dentro de los resultados
principales del análisis realizado en este estudio, se evidencia que las
áreas metropolitanas, a diferencia de lo que se esperaría, cuentan con un bajo
número de organizaciones de la sociedad civil por N.º de habitantes, generando
una menor participación en las decisiones urbanas, por otro lado, los fondos
concursables para la sociedad civil que buscan el desarrollo de proyectos para
el mejoramiento urbano, deben aumentar para fomentar la participación y
empoderamiento ciudadano, subrayando
la necesidad de involucrar a la ciudadanía, todavía pendiente, en la
construcción de sus comunidades y así generar condiciones que propicien una
participación efectiva en el desarrollo urbano, garantizando su derecho a
involucrarse en la construcción del lugar que habitan.
Estos resultados pueden explicarse
mediante diferentes teorías de gobernanzas que se vinculan con la participación
ciudadana.
La Teoría de la Elite fue el
primer enfoque en el desarrollo de la política, postulando que el poder estaba
en manos de un reducido grupo de líderes que controlaban asuntos relevantes,
excluyendo la decisión pública. Los líderes más influyentes, ubicados en
grandes ciudades y al frente de
corporaciones, utilizaban su influencia para alinear al gobierno con sus intereses.
(Hunter, 1953).
El enfoque pluralista, que
enfrenta al elitismo, considera que el poder se encuentra fragmentado y
descentralizado en diversos grupos que dominan distintos sectores de la
política local y de las políticas públicas, sin que ninguno tenga el dominio
sobre los otros (Cordourier Real, 2015).
Las máquinas de crecimiento
destacan el papel de la comunidad empresarial en las estrategias de crecimiento
urbano, enfocándose en las alianzas entre diferentes élites urbanas. Estas
élites buscan el crecimiento y utilizan la ciudad como vehículo para obtener
beneficios directos de dicho crecimiento (Rehner &
Rodríguez, 2018).
Los regímenes urbanos
reconocen diversas formas de poder político en las ciudades: sistémico, de
mando, de coalición y de producción social. Estos regímenes son arreglos
colaborativos entre actores gubernamentales y no gubernamentales que abordan
desafíos económicos y sociales mediante la cooperación y coordinación pública y
privada (Díaz Orueta, F., 2010).
La teoría de la regulación
se centra en las instituciones político-económicas que respaldan las relaciones
de producción, consumo e inversión, y analiza cómo los cambios en estas
instituciones afectan la gobernanza de las ciudades (Ormaechea, et al.
,2021).
Estas aproximaciones destacan la
participación de actores no gubernamentales en la política urbana y la
interacción público-privada en las políticas públicas (Vásquez,
2013),
que se traducen en una mayor y mejor participación de la sociedad civil en las
políticas urbanas.
V.
Conclusiones
La preocupación por la
inactividad y la falta de inclusión de los ciudadanos en la planificación y
ejecución de proyectos urbanos que transforman su entorno ha motivado una
exploración teórica de nuevas alternativas de activismo ciudadano en la
configuración de sus espacios urbanos.
El propósito de la PNDU respecto
a la participación ciudadana efectiva declara que esta debe ser
reconocida como un derecho fundamental en el desarrollo urbano sustentable,
garantizado por la institucionalidad. Esto implica un enfoque proactivo para
fortalecer el capital social y la confianza colectiva, con procesos
organizados, transparentes y responsables. Se deben establecer normas que
condicionen la toma de decisiones a procesos participativos, asegurando su
incorporación temprana, informada y técnica. Además, la participación debe
estar institucionalizada, financiada y apoyada por mecanismos didácticos que
faciliten su comprensión. Y a
nivel local, es clave reforzar las juntas de vecinos y promover comisiones de
planificación que integren a especialistas y sociedad civil bajo procedimientos
normados.
Por lo tanto, resulta crucial
avanzar en la implementación en todos los ámbitos de la política, para que esta
permita alcanzar el objetivo de crear ciudades que proporcionen la calidad de
vida urbana que la ciudadanía demanda con una clara participación.
Se debe fortalecer el proceso de
implementación de programas entre instituciones y actores territoriales,
abordando las reales necesidades ambientales, sociales y económicas (Álvarez
& Barton, 2021).
Por ello, los procesos de
participación deben contemplarse con mecanismos de exposición simples y
didácticos que permitan a cualquier persona comprender el contenido de las
propuestas, sus alcances y efectos.
Las instituciones deben garantizar el desarrollo
urbano sostenible mediante la promoción de la participación ciudadana,
preservando el capital social y la confianza comunitaria. Esto requiere
sistemas de participación organizados, transparentes y responsables, con normas
obligatorias para la toma de decisiones de planificación. Las autoridades deben
ejercer su poder como resultado de un proceso participativo, asegurando la
difusión y participación ciudadana en todas las etapas de planificación
territorial.
La calidad de vida urbana es la
respuesta de cómo el entorno urbano satisface las necesidades y expectativas de
sus habitantes en términos de bienestar físico, mental, social y económico,
abordando mutiles factores interrelacionados que influyen en la vida diaria de
las personas que viven en las ciudades. La participación ciudadana y el grado
en que participan en la toma de decisiones y en la vida comunitaria, son
componentes claves de la calidad de vida urbana.
Una política urbana efectiva debiera
fortalecer la participación ciudadana en el desarrollo urbano, estableciendo
las condiciones que promuevan la inclusión, transparencia y responsabilidad. La
participación debe ser institucionalizada, reconociéndola formalmente dentro de
las políticas públicas y financiada, asegurando acceso a fondos postulables, que
permitan su independencia y participación, con reglas claras y protocolos
establecidos.
Esta conjugación de factores
impactarán en cómo los individuos perciben y experimentan su vida en un entorno
urbano.
VI.
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[1] Doctora (c) en Salud Pública, Universidad de Chile. Académica del
Departamento de Epidemiología y Estudios en Salud, Universidad de Los Andes.
Correo: clrodriguez@uandes.cl; ORCID: http://orcid.org/0000-0002-0956-0392