ISSN 2375-7074 ON-LINE
Hacer
con sentido. Interdisciplinariedad entre administración pública e historia. Balance y perspectiva[1]
Making with sense. Interdisciplinarity between public
administration and history. Balance and perspective.
Andrés Felipe Castillo Ramos[2].
Resumen:
Este artículo tiene el propósito de evidenciar el
complejo panorama epistémico sobre el cual se construye el objeto y campo de
estudio de la administración pública a partir de sus relaciones
interdisciplinares con otras disciplinas del campo de las ciencias sociales y
humanas, y específicamente con la Historia. En este sentido se presentan
algunas de las relaciones que se pueden establecer entre ambas disciplinas, no
sólo desde una perspectiva netamente formativa o como un aspecto más del
currículo por cumplir; o como un mero proceso evolutivo y de cambio de un
tópico estudiado, sino desde una perspectiva más amplia, en la que se promueve
una visión en panorámico del Estado, de sus procesos, instituciones,
organizaciones, así como de sus fines, propósitos y problemáticas. Valorándose
de este modo la perspectiva histórica como marco teórico, metodológico e
interpretativo del Estado Colombiano, durante el siglo XIX particularmente, se presenta
un camino de reconstrucción y abordaje problémico y genealógico; así mismo, se generan
inquietudes para continuar iniciativas de diálogo interdisciplinario, que
alimenten la forma en que se estudia la construcción de la administración
pública colombiana contemporánea, como sobre la forma de resolver, modificar
y/o solventar muchas de las problemáticas subyacentes a esta misma.
Palabras clave: Administración pública, historia, formación e
investigación, interdisciplinariedad.
Abstract:
The purpose of this article is to
show the complex epistemic panorama on which the object and field of study of
public administration is built from its interdisciplinary relations with other
disciplines in the field of social and human sciences, and specifically with
history. In this sense, some of the relationships that can be established
between both disciplines are presented, not only from a purely formative
perspective or as one more aspect of the curriculum to be fulfilled; or as a
mere evolutionary process and change of a studied topic, but from a broader
perspective, in which a panoramic vision of the State, its processes,
institutions, organizations, as well as its aims, purposes and problems is
promoted. Valuing in this way the historical perspective as a theoretical,
methodological and interpretative framework of the Colombian State,
particularly during the 19th century, is presented a path of reconstruction and
problemist and genealogical approach; likewise, concerns are generated to
continue interdisciplinary dialogue initiatives, which feed the way in which
the construction of the contemporary Colombian public administration is
studied, as well as on the way to solve, modify and/or solve many of the
underlying problems to this same one.
Keywords: Public administration, history, training
and research, interdisciplinarity.
Introducción
El proceso de construcción del Estado en Colombia ha
tenido, a lo largo de su historia, distintas orientaciones no sólo en
referencia a los ideales políticos enfrentados, sino también en relación con
los distintos desarrollos y teorías que fueron elaborando los estudiosos de la
ciencia administrativa. Influencias, que por demás,
inspiraron los distintos proyectos de creación, cambio y reforma de
instituciones, autoridades y prácticas administrativas. Sin embargo, resulta
fundamental hacer un análisis acerca de cómo estas prácticas administrativas
respondieron efectivamente a dichas tendencias y orientaciones, contribuyendo a
racionalizar el aparato del Estado. Tal análisis, puede permitir una puerta de
acceso a la comprensión sobre la naturaleza de la implementación de distintas
tendencias en el pensamiento administrativo público en Colombia; sus cambios,
sus continuidades, sus límites, como sus logros.
De esta forma, la interacción en la realidad histórica
sobre cómo se ha constituido el Estado y la administración pública colombiana
puede verse por medio del ejercicio interdisciplinar entre, muy diversas,
ciencias sociales. En este caso específico, entre la Administración Pública y
la Historia, como disciplina y/o saber a través del cual se pueden identificar
los cambios, continuidades, rupturas y alteraciones en el desenvolvimiento de
fenómenos tales como: las organizaciones, las instituciones, las prácticas
administrativas, el gobierno, el poder, la sociedad, entre muchos otros. En
este orden de ideas, un aspecto fundamental recae en el componente evaluativo
que de las experiencias de transformación e innovación de las prácticas
administrativas puede hacerse, y que a la luz de la comprensión del proceso
histórico sobre el que se ha construido el Estado y el aparato administrativo y
gubernamental colombiano indicaría las experiencias, obstáculos y tareas
pendientes.
Dicho esto, es objetivo de este artículo propiciar un
diálogo entre la administración pública y la historia, bajo la idea de
interdisciplinariedad, tratando de entender y dar cuenta de cómo en su
interacción se pueden llevar a cabo resultados importantes en torno a la
estructuración de una idea de Estado, a la proyección de sus cambios materiales
y discursivos; así mismo se promueve una visión en torno a los procesos de
formación de doctrinas y discursos sobre los cuales se han sostenido procesos
de cambio y reforma, como de implementación de respuestas y soluciones frente a
un acontecer problemático. Así mismo se (re)valoriza el papel de los archivos,
los documentos y los espacios como Bibliotecas y Museos en ese proceso de
evolución y construcción constante del Estado, y en este caso, del colombiano
en el siglo XIX.
A la luz de un diálogo entre perspectivas teóricas y
conceptuales se presentan las bases de lo que puede ser una relectura de los
procesos de constitución y conformación del Estado en Latinoamérica, así mismo,
se presenta una experiencia investigativa, en la cual se tratan de hilvanar las
bases para una construcción de la “Historia” que la administración pública
colombiana requiere, en un primer momento sobre el siglo XIX. Se espera con
esto, hacer eco y motivar en la consiguiente construcción académica y pedagógica
de dicho proyecto, con el fin de ver a la historia como algo más que una
asignatura, estrategia y/o metodología de entendimiento de procesos y fenómenos
propios – y/o ajenos a la administración pública –.
Para ello, el presente artículo se encuentra estructurado
en tres partes: la primera hace una breve reflexión sobre el carácter
interdisciplinar de la administración pública, dando lugar sobresaliente a la
Historia, entre otras ciencias sociales; seguido a ello, se presenta una breve
discusión teórica en torno a desde dónde y cómo abordar una “Historia” de la
administración pública, denotando su importancia y transversalidad; en la
tercera parte, se hace un recuento de la experiencia de investigación del proyecto
“Historia de la Administración Pública Colombiana a través de las concepciones
del Estado y las prácticas de Gobierno en el siglo XIX”; proyecto que fue
financiado y auspiciado por la Escuela Superior de Administración Pública entre
2020 y 2022. Finalmente se presentan unas breves conclusiones y reflexiones
finales.
Interdisciplinariedad
en administración pública: Bosquejo de un campo en ampliación.
Los
avatares en la ampliación del campo u objetos de estudio por el que ha
transitado la administración pública, en las últimas décadas, ha traído consigo
una diversificación constante con relación a qué técnicas, instrumentos,
metodologías, saberes y disciplinas debe valerse para así tratar y llevar a
cabo un estudio acertado y lo suficientemente válido para la comunidad
académica en la cual se encuentra inmersa como disciplina y/o saber[3].
Ello ha implicado entonces una constante interacción entre el desarrollo
específico del campo disciplinar, como el acercamiento y relación con otras
disciplinas académicas.
Una breve especificación de sobre cómo ha transitado la
especificidad del campo administrativo público lo ofrece Martínez Puón (2009),
[…] a lo largo del tiempo se han podido detectar
varios de dichos objetos identificados de la siguiente manera: a) Primera fase,
a partir de los años cuarenta se tiene como objeto de estudio a las
estructuras, procesos, personas de las administraciones públicas tendientes a
reconocer la forma de organización y funcionamiento; […] b) Segunda fase, a
partir de mediados de los años setenta se llevó a cabo el estudio, análisis e
implementación de políticas públicas. c) Tercera fase, a partir de los años ochenta
hubo un interés por los procesos de descentralización, externalización y en
mejorar la relación con los ciudadanos a través de la nueva gestión pública. d)
Cuarta fase, a partir de los años noventa hasta nuestros días, centrada en
temas de coordinación de la administración pública con otros actores no
gubernamentales en una idea de gobernanza. (pp.
312 – 313)
Este
cambiante espacio de estudio de la administración pública en los últimos
setenta años ha permitido a la comunidad científica dialogar en torno a la
especificidad, pertinencia e interacción de la disciplina. Una de las primeras aseveraciones que se puede hacer,
es aquella que ha hecho énfasis en la predominancia y/o intervención mayormente
directa de saberes y disciplinas como la ciencia política, al enfocarse
principalmente en ideas abstractas y centrales para ambas disciplinas: el
Estado, el gobierno, el poder, la sociedad (Martínez Puón, 2009);
sin embargo, al correr del tiempo, la misma diversificación de estos objetos de
estudio, trae consigo una interacción mayor con otras disciplinas sociales y
humanas (Raadschelders, 2016).
Si bien este intercambio más amplio alrededor de
problemáticas centrales del quehacer administrativo
público, como de la construcción misma de la disciplina, ha generado una suerte
de beneficios; también ha desembocado en una difícil limitación y
especificación sobre ¿cuál es el campo en el que “verdaderamente” interviene
la administración pública? En palabras de Raadschelders
(2016:26),
y sobre un aspecto especifico de estudio que es el gobierno, “… aquello
que constituye la calidad del conocimiento (en términos de contenidos y método)
sobre el gobierno, es determinado por un grupo bastante disperso de académicos.
Sin embargo, no son los únicos actores que definen los contenidos y calidad del
conocimiento”.
Esta
amplitud de actores, disciplinas y enfoques con los que se puede abordar – y
con los que se abordan – las temáticas centrales en administración pública,
como en otras disciplinas sociales y/o humanas, ha tendido a identificarse como
un diálogo interdisciplinar, que se entiende como “una práctica de
investigación … en que [se] aborda una pregunta de investigación específica
mediante el diálogo, la coordinación, la colaboración y la transferencia de
modelos y herramientas metodológicas entre las diferentes disciplinas
involucradas”(Caro et al., 2020:16-17).
Ello permite centrar el análisis, que se dispone a hacer en este documento, de
evidenciar que dicho proceso interdisciplinar se ejemplifica y evidencia a
través de la investigación.
La investigación, o mejor, el ejercicio investigativo en
administración pública corresponde en principio, a un ejercicio fuertemente
interdisciplinar. Claramente parte de una pesquisa monodisciplinar
o unidisiciplinar[4], pero que conforme avanza y se materializa integra
diversos conocimientos, enfoques y perspectivas que alimentan la discusión y
hacen del ejercicio investigativo un campo de transferencias, intercambios y
construcciones lo sumamente enriquecedoras haciendo del objeto o ente de
estudio, un espacio de construcción e integración epistemológica y metodológica
permitiendo, en este caso, una disciplina con – ahora – nuevas y mayores
herramientas para la investigación y el diálogo académico.
Cabe
resaltar que este aspecto de la interdisciplinaridad no ha sido bien recibido
por gran parte de la comunidad académica, una vez que considera que ello
ocasiona una contribución al deterioro de la “identidad disciplinar” de la
administración pública, toda vez que estos diálogos y transferencias en los
cuales se mueve la investigación de diversos fenómenos, deprime y hace que sus
resultados o intervenciones sean superficiales y faltos de una mayor
trascendencia disciplinar (Raadschelders,
2016:30).
Sin embargo, y como contrapartida a estos postulados, Caro et al. (2020:17),
sostienen que la investigación interdisciplinar “[…] si bien sobrepasa el marco
monodisciplinar, todavía mantiene su objetivo dentro
del mismo, contribuyendo a trascenderlo en el grado que contribuye a la
generación de nuevas disciplinas”
No
es objetivo de este documento, evidenciar como desde los ejercicios de
investigación interdisciplinaria en administración pública se han generado
nuevas disciplinas, sin embargo vale la pena mencionar que dicho ejercicio si
ha permitido la generación de campos de estudio mayormente especializados y en
los cuales los diálogos han sido fructíferos (Martínez Puón, 2009),
ejemplo de ello pueden, y en el caso colombiano, las investigaciones sobre:
ordenamiento territorial, catastro multipropósito, así como aquellos que
proliferaron con relación a los efectos de la pandemia de COVID-19 en los
últimos dos años.
Esquematizado, y visto a sobrevuelo, la capacidad
interdisciplinaria que posee la administración pública en el campo de las
ciencias sociales, en los ejercicios de investigación, construcción de
conocimiento y transferencias epistémicas y metodológicas que allí se hacen
presentes, se procede a hacer mención del campo en específico en el que deviene
el presente documento: la Historia.
La apreciación que se puede hacer entorno a la relación que se establece entre
Historia y administración pública, a primera vista, es que la segunda como la
primera, en términos disciplinares tiene un proceso de construcción – como
cualquier otra disciplina, ciencia, arte, oficio, sea cual sea la acepción con
la que se trabaje – que hace que la interacción en un primer plano no
haga mayor relación que a un recuento de autores(as), trayectorias de trabajo,
especificidades, producciones, etcétera.. La apreciación que se puede hacer entorno a la relación que se establece
entre Historia y administración pública, a primera vista, es que la segunda
como la primera, en términos disciplinares tiene un proceso de construcción –
como cualquier otra disciplina, ciencia, arte, oficio, sea cual sea la acepción
con la que se trabaje – que hace que la interacción en un primer plano
no haga mayor relación que a un recuento de autores(as), trayectorias de
trabajo, especificidades, producciones, etcétera.
Si bien es un campo, que de alguna manera se ha
explorado, no es el campo de énfasis que se quiere hacer, lo que se pretende
relacionar acá es el diálogo conceptual, disciplinar y metodológico que tanto
la Historia, como la administración pública, tienen entre sí, en el ejercicio
meramente investigativo. La hipótesis que allí se puede presentar es que al hacerse una vista prospectiva de indagación del
fenómeno administrativo público, en Colombia o en otros países, recae en las
formas como se han dado discursos, doctrinas, esquemas y marcos teóricos y
conceptuales, así como herramientas, instrumentos y prácticas que han hecho de
la administración pública un fenómeno cambiante, adaptativo y sincrónico con
los procesos y contextos en los cuales se mueve. Esto a diferencia del recuento
o relato de los aspectos que han construido una teoría de la administración
pública, se basa en la capacidad material y discursiva que se emplea por
ejemplo en los procesos de reforma y cambio de Estado y/o gobierno, así como,
en las adecuaciones, continuidades o rupturas del ejercicio administrativo
cotidiano (cuerpos burocráticos).
Este
ejercicio interdisciplinario, propende entonces una dualidad en ambos casos
válida: por una parte, es la reconstrucción fiable sobre cómo se ha moldeado
y/o equiparado los Estados, los aparatos gubernamentales e institucionales; los
cuerpos de funcionarios, su acceso, permanencia, formas de vinculación,
etcétera; y por otro, los discursos, modos, reformas, cuerpos doctrinales que
le han dado el sustento epistémico, teórico o conceptual en que lo primero se
ha llevado a cabo. Además de ello, la relación disciplinar coloca de presente
el valor de las fuentes documentales con las cuales se propende a revisar y
ubicar los dos procesos anteriormente mencionados, y ello supone un tercer
estado en esta relación, el valor de los archivos y documentos como formas de
memoria en el ejercicio administrativo público[5].
¿Desde
dónde “hacer” una Historia de la Administración Pública?
¿Por qué preguntarse
desde dónde y no cómo “hacer” una Historia de la administración pública? siguiendo las precisiones realizadas en el apartado
anterior. Una breve idea sobre el cómo hacer puede simplificarse,
parcialmente, en la utilidad de los archivos, memorias y fuentes documentales
que a su vez se equiparan en una construcción problémica y periodizada de los
momentos que se pretenden estudiar de ese amplio fenómeno que es la administración
pública. Sin embargo, preguntarse desde dónde abre un esquema más amplio
que se acerca a: el Estado, el gobierno, las instituciones, el cuerpo
jurídico-constitucional, la sociedad, el territorio, los cuerpos doctrinales,
discursivos e ideas sobre la administración pública, etcétera, ello implica
entonces que la discusión se aboque en primera instancia en este segundo
escenario, para posteriormente, enunciar el cómo.
Los
breves “estudios históricos” que se han hecho sobre la administración pública,
en su mayoría, han partido de la base de estudiar al Estado como actor
principal de ese gran mar de problemáticas y asuntos que es – y de los que se
ocupa – la administración pública. Para el caso hispanoamericano[6],
uno de los primeros estudios de Óscar Oszlak (2007[1978])
fue pionero en hacer una lectura de cómo se formó, consolidó y proyectó el
Estado en la región, dotando de una suerte de elementos conceptuales y
metodológicos que contribuyeron a hacer un tipo de historia cercana a esa
“Historia” de la administración pública que se pretende resaltar.
“No es mi propósito tomar parte en este debate sino
rescatar del mismo una preocupación cuyo planteamiento, para los fines de la
investigación propuesta, resulta insoslayable. Si nuestra intención es
identificar los determinantes sociales del proceso de formación estatal,
debemos preguntarnos cuál es el grado de desarrollo de otras manifestaciones de
organización y funcionamiento social (v.g. existencia de una nación, difusión
de relaciones de producción e intercambio económico, concepciones ideológicas
predominantes, grado de cristalización de clases sociales) con las cuales aquel
proceso se halla interrelacionado… El surgimiento del Estado está asociado a
estadios diferentes en el desarrollo de estos diversos fenómenos. Pero a la
vez, su proceso formativo tiende a modificar profundamente las condiciones
sociales prevalecientes en su origen. Con esto estoy afirmando que a partir de
la existencia de un Estado, se asiste a un proceso de creación social en el que
se originan entidades y sujetos sociales que van adquiriendo rasgos
diferenciables.”(Oszlak, 2007
[1978]:115-116)
Esta experiencia de trabajo, asignada al fenómeno
estatal, supone las condiciones suficientes para así englobar a la
administración pública y sus consecuentes cambios y continuidades, para un caso
en especial, el latinoamericano e hispanoamericano (Lempériére, 2013). Ahora bien, esta tradición constituida en los años
setenta y ochenta, se equipará a las reflexiones más recientes en torno al
problema de desde dónde hacer una “Historia” de la administración
pública. Entre las reflexiones dispuestas, la historiadora francesa Annick Lempériére (2007)
establece con relación a una historia del Estado que,
Gracias a la renovación de las metodologías y de las
preguntas que llevó a cabo la historiografía política, hoy en día sabemos que
la historia del Estado no puede reducirse a una descripción, más o menos
erudita, de las constituciones o de las instituciones administrativas desde el
punto de vista de la historia del derecho más rancia, o bien atenerse a la
alabanza de los hombres de Estado y de los héroes legisladores y
civilizadores…, son escasas las tentativas, por parte de los autores, por
definir cabalmente lo que entienden por “Estado”, mientras que abundan, en
otros campos de la historia política, las investigaciones fundamentadas al
mismo tiempo en la conceptualización y en la historicización
de sus objetos, como son por ejemplo las elecciones o las ciudadanía, la
nación, la opinión pública o las formas de sociabilidad (2007:49).
Con lo aquí dispuesto por Oszlak y Lempériére,
la investigación histórica de la administración pública ha encontrado un punto
central en su discusión, el Estado, pero un Estado problémico en el que se
añaden problemáticas referentes a su organicidad, institucionalidad,
funcionamiento, evolución y posiblemente, resistencia. La discusión que se
establece entonces es una discusión –holística – abarcante
del problema sobre cómo se han materializado en indistintos periodos y espacios
la idea de Estado y como sobre ello se puede edificar toda una estructura de
gobierno, de actores, de relaciones, etcétera, en pocas palabras ello se
adhiere al problema de la gubernamentalidad y de la
acción estatal que en algunos, de sus varios trabajos, Michel Foucault fue esbozando., Michel Foucault fue esbozando.
La idea de traer a colación a Foucault, es el doble papel
que juegan sus postulados, tanto para la Historia, como para la administración
pública, toda vez que en él se advierte un enfoque que afirma que “la locura,
la sexualidad y el Estado no son objetos sino campos de acción e intervención
generados a partir de un conjunto heterogéneo de prácticas, de tal modo que la
historia de la locura, de la sexualidad y de la gubernamentalidad
tendrá que ser necesariamente una historia de las prácticas y no una historia
de sus correlatos.” (Castro-Gómez, 2010b:28-29).
Dicho esto, los aportes que se esbozan en Foucault, como
en Lempériére y Oszlak, permite ahora dar cuenta de
una nueva dimensión: una dimensión práctica o de un conjunto de prácticas; en
este sentido, la materialidad y practicidad con la que se puede ver el Estado y
la administración pública hará referencia entonces a su capacidad de
interacción, puesta en ejercicio y visibilización en
el entramado histórico en el cual se desarrollan. Esta idea no es más que una
mera premisa frente al lugar desde el cual – debe – abocarse una construcción
histórica de la administración pública y de lo que la compone.
Esta
idea responde a partir de la materialidad y practicidad con la que se ha visto
edificar el Estado, auspiciarle igualmente con precisión “la dimensión
sociológica de las instituciones estatales: los administradores y sus
características; la organización, la jerarquía interna, las atribuciones
respectivas de las distintas oficinas estatales; la existencia o la ausencia de
una función pública” (Lempériére, 2007:49),
que podrían ser una suerte de agenda y/o perspectiva de trabajo que dé cuenta
de una lista de situaciones que se consideran esenciales para definir una
“Historia” o una perspectiva de esa “Historia” que se presupone hacer.
Lo que se evidencia o se podría evidenciar a la hora de
llevar a cabo esa (re)construcción histórica de la administración pública, por
lo menos para el caso latinoamericano (aún sin hacer mención de un Estado en
específico) es la demostración que las prácticas de Estado se abocan bajo una
serie de coyunturas, ideas, preceptos o mejor, siguiendo el hilo foucaultiano, “un dispositivo que las articula” (Castro-Gómez, 2010b:29): ello ahora permite ver que ese andamiaje de
construcción y evolución a lo largo del tiempo posee unos marcos de actuación y
evidencia que hacen más fácil para el ejercicio histórico de reconstrucción
sobre la administración pública de cada Estado.
Esa “idea sociológica” que presenta la historiadora
francesa, y reseñada anteriormente, no solo puede remitirse a la esencialidad
práctica y/o material con el que se ha fraguado la construcción histórica del
Estado, y que en el presente documento adherimos a la idea de dispositivo de
Foucault. En un estudio de corte sociológico, disciplinarmente
hablando, Pierre Bordieu presenta que para una
aproximación histórica y/o genética del Estado se puede proceder haciendo una
lectura a partir de “[u]na de las formas que tiene el
Estado de hacerse es hacer la ortografía normalizada, hacer los pesos
normalizados, hacer el derecho normalizado, sustituir los derechos feudales por
un derecho unificado… Este proceso de unificación, de centralización, de
estandarización, de homogeneización, que es el hecho de hacerse Estado, está
acompañado por un proceso que se reproduce” (Bordieu, 2014:170).
Sin salirse del molde histórico que se viene
presentando y que directa o indirectamente se encuentra presente en los
trabajos de Oszlak, Lempériére y Foucault, Bordieu aplica un enfoque matizado por la dimensión
sociológica que en la “Historia” también puede encontrarse presente. A través
de dicho enfoque se puede establecer una reflexión que ya no sólo da cuenta de
cómo se constituyó el Estado, sino que se aventura en definir una génesis o un
espacio de “nacimiento” lo suficientemente acorde con la realidad social y
política, que a su vez se irá estructurando y consolidando, haciendo énfasis en
por lo menos dos fenómenos: la construcción de un leguaje oficial, de unas
formas de comunicación oficiales y normalizadas, así como de una organización y
disposición lo más abarcante posible. (Bordieu, 2014)
Con estos(as) cuatro autores se presume haber
demostrado un sustento teórico desde el cual abordar la construcción de ese primer
plano de una “Historia” de la administración pública, desde dónde; es
ver al Estado, como ese corpus integrador desde el cual se dispondrán las
prácticas, recursos, materialidades, ideas y proyecciones de una identidad que
se espera detentar; ahora bien, ese proceso no sólo queda ahí y su proyección –
como construcción – también responde a una serie de doctrinas, discursos,
cuerpos de ideas y reflexiones sobre cómo operar y darse a cabo, punto que a
continuación se espera realizar.
Este cuerpo argumental, si así se le quiere llamar,
responde igualmente a ese proceso discursivo y doctrinario que ha hecho parte
de la constitución “histórica” de la administración pública. Para Hood y
Jackson (1997:51) “cuando visualizamos un conjunto de ejemplos
históricos estamos en mejor situación para colocar en una perspectiva adecuada
las doctrinas administrativas actuales”, y es que si bien este proceso
discursivo de la administración pública puede llegar a ser más sencillo de
abordar procede también de un amplio y complejo fondo de esquematización y
presentación, así como de influencia y practicidad en la conformación del
Estado y su respectiva evolución.
Una posible forma precisa de entender este proceso
discursivo desde el cual también se toma la “Historia” de la administración
pública es a través de los cambios y procesos de reforma a los cuales
constantemente se aboca el proyecto estatal. Promover procesos de cambio en la
forma como se proyecta la acción estatal, se imparte una idea de remodelación y
reestructuración, así como de mejoramiento e impulso a procesos acordes con la
coyuntura y realidad por la cual la administración pasa, hacen ver un análisis
y proximidad con la realidad hasta ese momento vivida. “El “sentido común”
cambia a través del tiempo, y saltan a un primer plano nuevas máximas,
acompañadas por una nueva selección de ejemplos favoritos. Este proceso de
definición del “sentido común” y la selección de ejemplos de apoyo produce una
rotación de doctrinas, cada una de ellas diferente de las demás, ninguna nueva
ni probablemente superior” (Hood & Jackson, 1997:51).
De esta manera, la idea de cambio tan presente en las
administraciones públicas contemporáneas responde a un proyecto de renovación,
que sin prever, parte de un análisis de la realidad anterior inmediata o de
vieja data. Proyectos que en su mayoría responden a una lógica de modernización
y mejoramiento integral de la administración pública, siendo entonces, el
cúmulo de doctrinas, discursos e ideas anteriormente aplicados el compilado que
servirá de base para su aplicación. Cabe aclarar, en este sentido, que en los distintos
periodos en los que se han buscado hacer cambios y emprender procesos de
reforma en la administración pública, ha seguido prevaleciendo un paradigma
clásico en torno a lo que se pretende aplicar.
“[…] a pesar de las múltiples
escuelas o enfoques de estudio de la administración pública surgidos desde
entonces [década de 1930] – teoría moderna de la organización, Administración
pública comparada, análisis de políticas públicas, New Public
Administration, Neoinstitucionalismo…–,
‘no existe consenso en una alternativa para reemplazar el paradigma clásico de
gestión pública’.” (Waldo citado por
Villoria, 1997:78)
De esta manera, la forma en la que el proceso
discursivo y doctrinal conforme debe operar y desempeñarse la administración
pública, acontece en un espacio de reinvención y revisión constante a partir
del cual se buscan materializar y operativizar las condiciones propuestas; en
palabras, nuevamente, de Hood y Jackson “cada conjunto de doctrinas tiene una
larga historia, más pocas doctrinas administrativas se han inventado de novo. Al igual que las doctrinas económicas, las
administrativas a menudo se reinventan, ignorando completa o tácticamente su
existencia anterior.”(Hood & Jackson, 1997:49)
Esta capacidad de reinvención constante a la cual se
aboca el cuerpo argumental de la administración pública, se define
materialmente a partir de una reinvención constante, la cual se dispondrá y
visibilizará en la reorganización institucional, en los cambios
constitucionales y en el ordenamiento jurídico, así mismo tendrá sus efectos en
la organización económica y social, ya sea en el corto, mediano o largo plazo;
las implicaciones materiales dependerán igualmente de la capacidad de
implementación, efectividad y resistencia a la aplicación de dichos cambios en
las estructuras y procesos internos de cada Estado (Villoria, 1997; Steinmo, 2013).
Finalmente, la relación que se dispone entre este
cambio discursivo y su aplicación material dispone de una aproximación
histórica a la reconstrucción del Estado, la cual a su vez responde a lo que Annick Lempériére establece de la
siguiente manera:
“[…] estas anotaciones no
representan más que algunos pedazos del “continente” administrativo, o pequeñas
islas apartadas dentro de un inmenso archipiélago. Cuál es la coherencia del
conjunto en cada país y en distintos momentos, cómo se entablan las relaciones
entre política y administración, qué hacen y a qué sirven las administraciones
estatales en los momentos en que cualquier cohesión parece hundirse en las
contiendas civiles y los conflictos armados, cuáles son las evoluciones de
conjunto en Hispanoamérica, son otras tantas preguntas análogas a una historia
que se proponga indagar en el objeto estatal.”(Lempériére, 2007:57)
Un campo que queda por tratar es el cómo
“hacer” esa “Historia” de la administración pública, y dicha explicación se
basa en la capacidad documental que posee cada Estado para su (re)construcción
y revaluación constante. El valor de los archivos y los documentos tocan en
este punto, como la fuente material de la cual “echar mano” para así dar cuenta
de los procesos por los cuales ha atravesado la estructura y el aparato
estatal. En este punto, cabe mencionarse que la capacidad de reconstrucción
dependerá, en gran parte, de la importancia que estos Estados le han dado a la
preservación, clasificación y disposición de sus fuentes documentales, a través
de sus Archivos Nacionales – Generales, Oficiales – (Sistema Nacional de Archivos, 1998).
A su vez, no solo los archivos ayudan a esa
reconstrucción de la “Historia” administrativa de un Estado. Los expedientes,
los registros de actividad, los documentos básicos de toda actividad pública en
el campo más mínimo de la organización estatal proveerán de los insumos
necesarios para hacer los respectivos procesos de discusión, apropiación y
capacidad de proyección estatal. Seguido a este punto, bibliotecas y museos,
también presentan las características de acervos documentales y materiales con
los que éstos cuentan para así reconstruir y contar su historial[7].
Hacer una “Historia” con todas las complejidad,
ataduras, limitantes y proyecciones necesarias, sobre la administración pública
de un Estado, bien se refiera a un periodo en específico o un proyecto de larga
duración, reviste de un importante bagaje teórico y conceptual por lo menos en
lo acá identificado, y al que se suma, la gran variedad de fuentes, discursos y
materiales que permiten su reconstrucción, demostración y descripción ya sea
desde una perspectiva “oficial” de interpretación, o como una propuesta que
busca sumarse a los itinerarios académicos propios de cada coyuntura y espacio
de creación. Con ello entonces se da paso al tercer punto de la agenda aquí
dispuesta, frente a una breve experiencia sobre cómo y desde dónde
hacer esa “Historia” para el caso colombiano en el siglo XIX.
Experiencia y perspectiva en la construcción de una
“Historia” de la Administración Pública Colombiana.
Colombia al igual que otros de los países
latinoamericanos no ha escapado a una realidad turbulenta en la conformación de
su Estado (nación o nacional). Por lo menos en lo que respecta al siglo XIX,
donde la empresa de construcción y consolidación del Estado fue el proyecto
primordial de las élites y de las clases dirigentes en el poder, siguiendo una
lectura histórica e historiográfica plenamente liberal del proceso. Ahora bien,
bajo esta lectura, la predominancia y particularidad que los historiadores (y demás
académicos) se han abocado a la revisión y escritura de este periodo, han
privilegiado a los partidos políticos, la permanencia de estructuras
económicas, políticas y sociales coloniales hasta por lo menos la mitad de
siglo (XIX), como una tesis recurrente[8], dejando de lado preguntas frente a la organización
netamente institucional, territorial, político-administrativa, desde una visión
alejada a intereses de clase, de un partido o de un mero proyecto
político-ideológico, sino como una realidad material y necesaria para hacerse
participe de la circunstancia histórica a la cual se enfrentaban.
En el curso de los últimos dos años, bajo financiación
de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, se auspició la
investigación “Historia de la Administración Pública Colombiana a través de las
concepciones del Estado y las prácticas de Gobierno en el siglo XIX” la cual
tenía como objetivo generar una reflexión y una propuesta de lectura sobre las
diferentes prácticas, aparatos, instituciones, autoridades y saberes que se
dieron en el curso de la Colombia decimonónica y que conformaron, bajo distintitas
banderas y proyectos, el aparato administrativo y gubernamental.
Auspiciando esta discusión se plantearon cuatro
derroteros que serían, a la larga, los campos que el grupo de investigación
encontró como coyunturas en dicho proceso de conformación, a saber: el ordenamiento
jurídico-constitucional; la producción de espacialidades y de ordenamiento
territorial; la hacienda y el manejo de los recursos económicos y las dinámicas
de emergencia y consolidación del funcionariado estatal. Colindante a este
proceso, se generaron discusiones historiográficas y de orden conceptual y
teórico, que si bien escapaban a la temporalidad y espacialidad del objeto
especifico de trabajo del proyecto, jugaban un papel esencial en su
construcción, estas fueron: el papel del archivo y su relación con la
administración pública y la fabricación de expedientes; lógicas argumentales y
de escritura propias del ejercicio administrativo público.
Seguido a la delimitación problemática del trabajo, en
los cuatro puntos anteriormente mencionados, se definió un espacio temporal más
acotado que permitiera una lectura acertada de las diferentes dinámicas por las
que tránsito Colombia en el “largo siglo XIX”; se estimó que entre la
transición del Antiguo Régimen Colonial y la República, delimitado
aproximadamente entre 1780 y 1800[9], hasta la irrupción del proyecto liberal radical en
1860, sería el periodo indicado para hacer una lectura de los principales
momentos de cambio y continuidad en la constitución de la República.
Siguiendo a Sven Steinmo (Steinmo, 2013:142), “tomar la historia en serio significa que el
investigador ha de mostrarse escéptico ante la idea de que las variables son
independientes entre sí. Por el contrario, reconocer la importancia de la
historia indica una conciencia clara de que las variables esenciales pueden
influir unas en otras y casi siempre lo hacen. Los institucionalistas
históricos, […], se interesan de forma muy directa por estos efectos
interactivos de la interdependencia de múltiples variables causales”. Ello
procura entonces hacer una lectura y proposición novedosa de la historia
colombiana decimonónica, por lo menos en lo ateniente a su configuración
estatal y de su aparato institucional y gubernamental.
Promoviendo una
inquietud frente a los postulados de la historiografía “tradicional liberal”
bajo la cual se ha construido parte de la historia colombiana decimonónica, se
presentó una perspectiva genealógica en los términos foucaultianos,
frente al proceso de construcción y edificación del Estado; atender a esta
perspectiva, sería volcar los esfuerzos en un intento de ver en los albores de
la República las condiciones bajo las cuales se montó el aparato estatal
republicano y/o moderno, si se quiere. Esta postura genealógica, responde en
parte a lo que Foucault establece con relación a que,
“Ahora bien, el Estado no tuvo, ni en la actualidad ni, sin duda, en el
transcurso de su historia, esa unidad, esa individualidad, esa funcionalidad
rigurosas, y me atrevería a decir que ni siquiera tuvo esa importancia. [...]
Lo importante para nuestra modernidad, es decir, para nuestra actualidad, no es
entonces la estatización de la sociedad sino más bien lo que yo llamaría ‘gubernamentalización’ del Estado. [...] Gubernamentalización
del Estado que es un fenómeno particularmente retorcido porque, si bien los
problemas de la gubernamentalidad y las técnicas y el
único espacio real de la lucha y las justas políticas, aquella gubernamentalización fue, no obstante, el fenómeno que
permitió la supervivencia del Estado.” (Foucault,
2006, p.137).
Con esto dicho, la construcción de una “Historia” del
Estado desde esta perspectiva teórica remitía también a una preocupación de
fondo, y es, la de deslindarse de los asuntos que la perspectiva “tradicional
liberal” de la historiografía había adoptado. Por un lado, la construcción del
Estado como proyecto de clase, principalmente de las élites del centro del país
cobijadas en muchos casos por una vieja casta de abogados y jurisconsultos
formados en los centros universitarios coloniales (Uribe-Urán, 2008) (Malagón Pinzón, 2019); y en la otra, la construcción del Estado como
resultado de una constante lucha y devenir entre grupos políticos y militares
contra un excesivo poder centralista y centralizador de Santafé. (Múnera, 2019b, 2019a).
Convenia – y conviene – entonces, proponer una lectura
que hiciera énfasis en las prácticas, modos, formas y proyecciones que desde o
para el Estado se comenzaron a cimentar, ya fuera desde los discursos
dominantes presentes en el ambiente intelectual y político, como a partir de
los cambios procedentes de la realidad y coyuntura externa a la cual cada vez
más se veía enfrentado el Estado en su intento de consolidación. A ello se
sumaba brevemente el diálogo con quienes en los rudimentos de la formación republicana
presentaron su preocupación y lectura de las formas bajo las cuales se debería
cimentar la nueva organización del Estado republicano, lo que en palabras del
profesor Alejandro Lozano fueron los principales tratadistas del fenómeno
administrativo público colombiano en el siglo XIX, para este caso, Florentino
González y Cerbeleón Pinzón (Barreto Rozo et al., 2015; Lozano Ayala, 2002).
En los dos años en los que se proyectó el trabajo
investigativo, la dinámica se llevó a cabo bajo el diálogo entre literatura
conceptual y teórica y la revisión historiográfica dispuesta para cada uno de
los problemas y su delimitación en el periodo dado, bajo una serie de
parámetros técnicos y metodológicos en los cuales también se promovió la
consulta, revisión y posterior clasificación de fuentes primarias, conforme
herramientas básicas o usuales de la archivística y la gestión documental, ello
con el fin de disponer de la mayor organización y percepción de fuentes y
materiales de consulta.
Entre los resultados obtenidos, lo que se refiere al
trabajo constitucional, se hizo una breve aproximación desde manuales y
compilaciones realizados por Carlos Restrepo Piedrahita, Diego Uribe Vargas,
Manuel Antonio Pombo y José Joaquín Guerra; así y tratando de “escapar” de los
análisis normativos, las disposiciones entorno a la orientación
político-ideológica de las Constituciones respectivas, el proyecto se abocó a
un análisis de los procesos de discusión, deliberación y debate en los procesos
constituyentes (Restrepo Piedrahita, 2009), donde a su vez, se trataba de demostrar las
tendencias que predominaron y que terminaron por plasmarse en el mandato
constitucional, y del cual, se dispondrían, la organización del aparato
estatal, la división político-institucional del Estado, alegorías a procesos
políticos claves de la organización republicana (proceso electoral, educativo,
minorías, etc.), cimientos o formas que servirían de base a esa “genealogía”
del Estado colombiano que se propone.
Frente al problema de la hacienda y las finanzas
públicas, se ahondó en un análisis de la estructura de las finanzas públicas en
lo que se refiere a fuentes de ingresos (impuestos nacionales, regionales,
deuda); así mismo se procuró ver la destinación del gasto pública en una mirada
nacional y regional, tratando de entender las difíciles dinámicas que en
materia económica y de distribución del ingreso se enfrentó el Estado en los
albores y a mediados del siglo XIX (Junguito Bonett, 2010; López &
Kalmanovitz, 2019)
Para el ordenamiento territorial y las formas bajo las
cuales se determinó la división político-administrativa a lo largo del siglo
XIX, se partió de la referencia a la constitución del saber geográfico,
entendido este como base y proyecto ideológico que transversalizó todo el
proceso de organización y constitución del Estado republicano colombiano, en
por lo menos la primera mitad del siglo XIX[10]. La importancia del saber geográfico y de la
geografía como práctica, a lo largo de éste siglo, responde al ideal de la
economía política pregonada en los Estados europeos (Foucault,
2006), bajo los cuales el reconocimiento y apropiación del
territorio, traería consigo una mayor respuesta al ordenamiento económico y
social, como a una mejor paricipación en el concierto
de las naciones; a su vez, este proyecto tendería a un proceso de civilización
y aculturación que promovería la organización y control de la República (Castro-Gómez, 2010a; Villegas Vélez, 2013). En este campo resultó importante hacer una división
regional del país, tratando de volver sobre la vieja hipótesis de “Colombia,
país de regiones”[11] bajo la cual se estimó que la precaria presencia
estatal y los diversos obstáculos que dificultaban las acciones administrativas
de la acción gubernamental, fomentaron y consolidaron un proyecto de país
racializado, diferenciado y que al final del siglo, volvería sobre las bases de
un proyecto estatal centralista en términos políticos, administrativos,
institucionales, como económicos y socioculturales.
En el último punto, lo relacionado con la emergencia y
diversificación del cuerpo funcionarial estatal, se partió de un breve análisis
con relación a los procesos de enseñanza en el periodo de tránsito entre la
Colonia y la República en ciencia administrativa y derecho, campos precedentes
al ejercicio académico de la administración pública (Malagón Pinzón, 2019; Uribe-Urán, 1996, 2008), así como la importancia que estos jugaron en la
modelación de la nueva estructura institucional y organizacional de la República;
a este punto se añadió un breve análisis del Informe de Gobierno de la
Secretaria de Interior en 1839 para dar cuenta así de la forma en que la
administración se comunicaba y se proyectaba a mediados del siglo XIX, como a
su vez, daba cuenta de su gestión y actividad pública en los distintos campos
en los que se ocupaba.
Colindante al proyecto, y entendiendo que este no sólo
se hacía con miras a una discusión académica especializada, sino que esperaba
ser, y tiene la pretensión de ser, de una discusión amplia para todo público,
se generaron estrategias de difusión y socialización, donde la participación de
estudiantes y profesores de la comunidad académica – en principio, integrantes
del mismo proyecto de investigación – generaran discusiones y posturas sobre
temas relevantes a esa máxime de construcción de una “Historia” de la
administración pública colombiana en el siglo XIX.
Conforme ello se dispuso de una propuesta de
socialización titulada “Textos y contextos de la administración pública y la
historia” material que al día de esta presentación, tiene dos borradores y en
los cuales se llevan a cabo discusiones en torno al papel del Archivo, el
Expediente y una breve aproximación a los procesos atrás vistos – especialmente
en el área de geografía y hacienda pública, así como una breve relación a la
Constitución de 1853 – así mismo, en ambos números, se incluyó un material facsimilar
con miras a establecer un diálogo y presentación de las fuentes primarias con
las que se cuenta y que constituyen gran parte de ese material novedoso. Así
mismo en el 2021, se llevó a cabo un Conversatorio titulado “Argumentación,
archivo y expediente” espacio en el cual se presentaron a la comunidad
académica de la Escuela Superior de Administración Pública, los avances en el
proyecto acá brevemente descrito; en el tuvieron participación los profesores
Jorge Iván Marín Taborda y Alejandro Lozano Ayala, junto al ponente de este
documento.
Con estas estrategias de difusión y diálogo académico
y pedagógico, se buscó proyectar la importancia que tiene la “Historia” no sólo
como disciplina o asignatura más del currículo que hoy tiene vigente la ESAP
para la formación en pregrado, sino que es también un campo necesario en el
cual se hilvanan los procesos de transformación, cambio, continuidad y ruptura
por los cuales ha pasado la configuración estatal, administrativa y
gubernamental, por lo menos en el siglo XIX, el cual, a su vez, se desprende de
un enfoque novedoso y particular proveniente de autores como Michel Foucault,
Pierre Bordieu y Annick Lempériére, representantes, los(as) tres, de distintos
campos, disciplinas y trayectorias de trabajo.
Conclusiones
La complejidad de las ciencias sociales, como de la
administración pública, en la definición de su objeto y campo de estudios, como
de la capacidad de proveer análisis más amplios, específicos y congruentes con
la realidad en la cual se encuentran mediados, se ha visto enfrascada en una
continua intervención interdisciplinar – y por qué no transdisciplinar[12] – requerida no
solamente por los procesos de formación profesional, sino en su incidencia a la
hora de adelantar procesos y presentar proyectos de reforma, cambio y
modernización administrativa en cualquier Estado; que para el caso
latinoamericano, ha revestido de crucial importancia en las últimas tres
décadas.
Dicho proceso, enmarca entonces, la interacción que se
coloca de presente entre Historia y Administración pública, ambas disciplinas
de las ciencias sociales y humanas, a través de las cuales se detenta una
relación dual en la que se expresa no sólo una narración de acontecimientos que
han marcado el desenvolvimiento de la administración pública – de un Estado –
sino que le permite al investigador, dar cuenta de los problemáticas,
fenómenos, coyunturas que desde otra perspectiva o punto de vista, serían poco
usuales o poco convenientes desarrollar.
La dualidad que aquí se pretendió demostrar, es la de
una “Historia” hecha desde la complejidad estatal que engloba las formas de
organización, institucionalización y funcionamiento, posiblemente los más
básicos, presentes en cada Estado, con aquellos complejos procesos de
conformación de doctrinas, ideas, discursos y acervos de relectura y
reconstrucción de los Estados, para el presente caso de estudio
latinoamericanos y más específicamente, el colombiano. Intentando establecer
una lectura interpretativa de corte genealógica que dé cuenta de cómo se puede
entender la historia del Estado y de su aparato administrativo y gubernamental,
se presentaron postulados teóricos e historiográficos que atañen a una
interpretación alejada de la tradicional historiografía e historia política, de
corte liberal, que demuestran que tan presente y necesaria es la relación entre
“Historia” y Administración Pública.
Esta “Historia” que se proyectó hacer para el caso
colombiano, responde a una experiencia investigativa que, a partir de una
lectura problémica sustentada en el valor de las fuentes, la reinterpretación
de la historiografía vigente, y la aplicación de un enfoque novedoso para la
interpretación histórica y del fenómeno administrativo público, procura se siga
construyendo y motivando con dos fines esenciales: el primero, la demostración
de la validez de los métodos históricos para la postulación de procesos de
cambio y reforma en la administración pública, una vez son entendidos estos
como resultado de largos y precedentes cambios en la realidad y la sociedad – y
no necesariamente como proyectos netamente novedosos –, y en segundo lugar, que
la lectura histórica, de un proceso complejo como la administración pública,
promovería la discusión de temas relevantes para la actualidad como: los
problemas en la eficiencia institucional y el cumplimiento de los fines
plasmados por el mandato constitucional, la poca institucionalidad en algunas
zonas del país, así como la divergencia y diversidad regional, por falta de
instrumentos y metodologías acordes a su realidad.
De igual forma, se insiste en presentar a la Historia
como una estrategia pedagógica en la formación de los administradores públicos
y que, a su vez, fomente el dialogo entre disciplinas, como en el entendimiento
y comprensión mismo del carácter e identidad disciplinar que posee la
administración pública; buscando a su vez que se aleje – a la Historia – de
aquellas lógicas que la supeditan como un campo más de formación y/o
entendimiento de la realidad a la cual el y la profesional en administración
pública, como de las diversas disciplinas de las ciencias sociales, se ven
enfrentados en su quehacer epistémico y práctico cotidiano.
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[1] Una primera versión de
este documento fue presentada como ponencia en la XVII Conferencia Anual de la
Red Inter-Americana de Educación en Administración
Pública, INPAE, realizada en la ciudad de Bogotá el día 19 de abril de 2023 y
fue merecedora del Premio Óscar Oszlak a mejor ponencia presentada.
[2] Estudiante
de pregrado en Historia, Universidad Nacional de Colombia. Administrador
Público de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP.
https://orcid.org/0000- 0003-0632-0307Correo: acastillora@unal.edu.co. https://orcid.org/0000-0003-0632-0307
[3]
Para fines de este documento tomaremos a la administración pública como
disciplina académica entendida esta como campo de conocimientos específicos,
con un método, técnicas e instrumentos comúnmente aceptados que aportan a la
construcción y/o establecimiento de una teoría de la administración pública.
Ver: (Guerrero,
1981,
2009).
[4]
Ver: (Caro
et al., 2020).
[5]
Una revisión más amplia de esta cuestión puede revisarse en: (Ampudia, 2017; Sistema Nacional de Archivos, 1998).
[6]
Para una discusión reciente y actualizada se recomienda ver: (Lempériére,
2013)
[7]
Historia, esta vez, con h minúscula. Ver: (Koselleck,
2004)
[8] Entre
la basta historiografía se pueden destacar tres obras que han servido de
referente a la forma como se ha “construido” el Estado Colombiano en el siglo
XIX desde las tesis predominantes señaladas: (González, 1997;
Guillén Martínez, 2016;
Posada Carbó, 2003)
[9]
Ver: (McFarlane,
1997)
[10] Sobre los principales discursos
modernizantes en la Nueva Granada a finales del periodo colonial e inicios del la República puede verse el trabajo, ya clásico, de: (Safford, 2014).
[11] Esta idea de “Colombia, país de regiones” parte de la premisa trabajada por
Fabio Zambrano con relación a que “encontramos que la observación de las
distintas unidades territoriales, ya sea que estén
determinadas por el relieve, el clima y la vegetación constituyen una región
natural, es decir, un sector de la Tierra en cuya configuración inicial el
hombre apenas ha tenido ninguna intervención directa, puesto que se trata de un
medio determinado por sus componentes físicos. [...] A pesar de que la introducción
del concepto región natural supuso un gran avance en el campo de las ideas
geográficas, con posterioridad se ha llegado a la conclusión de que no siempre
el medio físico es el factor determinante de la región geográfica. Existen
otros factores históricos, sociales, económicos y culturales que influyen de
manera notoria”. (Zambrano,
1998:8).
[12]
Se recomienda la revisión del Documento de Trabajo No. 08 elaborado por
el Profesor Jorge Iván Marín Taborda para el fortalecimiento del programa en
Administración Pública Territorial de la Escuela Superior de Administración
Pública (Marín Taborda,
2021).