GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA N°7
(ENERO-JUNIO) (70-78) -2024
ISSN 2375-7074 ON-LINE
DOI: https://doir.org/10.29393/GP7-7DPBR10007
CONSENSOS
EN EL DISENSO: LA DESCENTRALIZACIÓN EN LAS PROPUESTAS CONSTITUCIONALES CHILENAS
(2022-2023)
CONSENSUS IN DISSENSE: DECENTRALIZATION IN CHILEAN
CONSTITUTIONAL PROPOSALS (2022-2023)
Nicolás Bravo
Reyes[1]
RESUMEN
En Chile, país
caracterizado por su centralismo, el apoyo a la descentralización muestra un
alto apoyo ciudadano como consta en estudios de opinión. Lo anterior contrasta
con la polarización predominante en la sociedad chilena, situación que se
acentuó luego del “estallido social” del 2019. Fue en este contexto que
emanaron las dos propuestas constitucionales, las cuáles se caracterizaron por
sus diferencias ideológicas, con una propuesta progresista del año 2022, y una
propuesta conservadora el año 2023, la cuales fueron rechazadas ampliamente por
el electorado. No obstante lo anterior, al analizar las materias relativas a
descentralización en ambas propuestas, se concluye que a pesar de las grandes
diferencias ideológicas que mostraron estas dos propuestas constitucionales, fue
posible identificar grandes coincidencias a nivel de principios en
descentralización.
Palabras claves: descentralización,
proceso constitucional, polarización, desarrollo territorial
Abstract:
In Chile, a country characterized by its centralism,
support for decentralization shows high citizen support in opinion studies. The
above contrasts with the predominant polarization in Chilean society, a
situation that was accentuated after the “estallido
social” of 2019. It was in this context that the two constitutional proposals
emerged, which were characterized by their ideological differences, with a
progressive proposal of the year 2022, and a conservative proposal in 2023, both
widely rejected by the electorate. However, when analyzing the matters related
to decentralization in both proposals, it is concluded that despite the great
ideological differences showed by these two constitutional proposals, it was
possible to identify great coincidences at decentralization principles.
Keywords: decentralization, constitutional process,
polarization, territorial development
1.
Introducción
Luego del 18 de
octubre de 2019 con el denominado “estallido social” el devenir político del
país se encauzó a dos procesos constitucionales que recién concluyeron a fines
del año 2023, con el rechazo de ambas propuestas constitucionales, las cuales
tuvieron la particularidad de ser muy diferentes, ya que cada órgano
constituyente fue dominado por los sectores ideológicos opuestos: nuevos grupos
de izquierda e independientes se impusieron en la Convención Constitucional
(2021-2022), mientras que un importante
número de consejeros de derecha ligados al Partido Republicano fueron mayoría
en el Consejo Constitucional (2023) (Farfán Saldaña, 2024; Zepeda
Majmud, 2023).
En este contexto de divergencias políticas de estas dos propuestas
constitucionales, ¿cómo fueron las propuestas de descentralización en procesos
con una carga ideológica tan distinta? La descentralización en Chile goza de
gran popularidad como lo han demostrado diferentes estudios de opinión
Descentralización:
aproximación conceptual
La
descentralización como concepto encuentra sus primeras acepciones con autores
clásicos como Alexis de Tocqueville o Max Weber, quienes representaban la
descentralización como una característica de un gobierno que desconcentra el poder
En una
conceptualización contemporánea, la descentralización se entiende como la
transferencia de responsabilidad en la gestión, cobro y asignación de recursos,
así como del poder político y administrativo, desde el gobierno central a los
gobiernos subnacionales autónomos (Rondinelli,
Nellis, & Cheema, 1983; Mardones, 2006, 2008). Este proceso
implica el traspaso de poder de decisión en diversas materias desde un nivel
central a uno subnacional, territorialmente más acotado, que en el contexto
chileno se manifiesta en las regiones, provincias y comunas.
Dada la
complejidad de la descentralización como proceso de estudio, generalmente el
concepto de descentralización se divide en tres ámbitos: administrativo,
fiscal-económico (también llamada financiera) y político. Falleti
(2006) señala que la descentralización administrativa “comprende el conjunto
de políticas que permiten transferir a los gobiernos subnacionales la
administración y prestación de servicios sociales tales como educación, salud,
asistencia social o vivienda” (p.320); mientras que
la descentralización fiscal-económica (financiera) consiste en el “conjunto de
políticas destinadas a aumentar los ingresos o la autonomía fiscal de los
gobiernos sub-nacionales” (Falleti, 2006,
p.320).
Entre las
reformas constitucionales importantes en descentralización que ha tenido Chile,
destaca en 2016 la reforma constitucional que permitió la elección de
autoridades ejecutivas del gobierno subnacional, reforma que cabe en la
dimensión de descentralización política, ya que esta última se define como “el conjunto de reformas constitucionales y
electorales destinadas a abrir nuevos espacios de representación subnacional, o
a activar los que ya existían pero permanecían latentes o inefectivos.” (Falleti, 2006, p.321).
La
descentralización se constituye como un elemento importante para el desarrollo
de las regiones, tal como lo señalan autores como Sergio Boisier
(2004), quien muestra la importante relación entre descentralización, desarrollo
territorial y democracia. Asimismo, existen expectativas y percepciones por
parte de la ciudadanía de que existe una relación positiva entre espacios de
participación, descentralización y desarrollo regional (Thayer Correa,
2011), lo cual también es percibido positivamente por la ciudadanía (Bravo, 2017).
Principios
constitucionales de descentralización
Los principios constitucionales de descentralización analizados en este trabajo
reflejan tendencias globales en la organización territorial del Estado y la
distribución del poder. Estos principios, que incluyen la autonomía
territorial, la subsidiariedad, la diferenciación territorial, la prohibición
de tutela, la equidad y solidaridad interterritorial, la suficiencia en el
financiamiento de competencias, la interdicción de la arbitrariedad
presupuestaria y la responsabilidad fiscal, encuentran sus raíces en diversas
tradiciones constitucionales y experiencias internacionales.
Por ejemplo, el principio de subsidiariedad, prominente en la
legislación de la Unión Europea y en constituciones como la alemana, busca
asegurar que las decisiones se tomen lo más cerca posible del ciudadano
2.
Desarrollo
La
descentralización juega un rol relevante en los procesos de cambios
constitucionales, tal como ocurrió en el caso de Chile de los últimos años
En línea
a lo anterior, existe un avance notorio en la declaración de principios del
Estado, ya que en la Constitución vigente en el Artículo 3 se define el Estado
como “unitario” abriendo la posibilidad de una administración del Estado funcional
y territorialmente descentralizada, o desconcentrada según sea el caso. La
propuesta de la Convención Constitucional en 2022 definía un Estado muy
diferente, el cual sería de corte “social y democrático de derecho, plurinacional,
intercultural, regional y ecológico” (Artículo 1, inciso
1).
De manera más intermedia, la Propuesta del Consejo Constitucional 2023 promovía
que “El Estado de Chile es unitario y descentralizado” (Artículo
4, inciso 1).
Analizando ambas definiciones comparando a la legislación actual, se puede
observar una similitud en la definición de Estado donde hay una coincidencia en
la necesidad de una mayor descentralización en ambas propuestas
Tabla
1.
Comparación entre los conceptos claves de descentralización a nivel
constitucional
|
CONCEPTO
O PRINCIPIO |
CONSTITUCIÓN
VIGENTE (1980/2005) |
PROPUESTA
2022 |
PROPUESTA
2023 |
|
Definición
del Estado |
Unitario
(Art.3) |
Estado
Regional (Art. 1) |
Unitario
y descentralizado (Art. 4) |
|
Autonomía |
Municipalidades
gozan de autonomía para administrar sus finanzas (Art. 122) |
Entidades
territoriales autónomas con autonomía política, administrativa y financiera
(Art. 187) |
Gobiernos
regionales y municipalidades con autonomía administrativa y financiera (Art.
131, 136) |
|
Subsidiariedad
Territorial |
No
explicito |
Prioriza
entidad local sobre regional, y regional sobre nacional (Art. 196) |
“Radicación
preferente" similar a la propuesta 2022 (Art. 128) |
|
Diferenciación
Territorial |
No
especificada |
El
Estado debe generar políticas públicas diferenciadas (Art. 195) |
Reconoce
la heterogeneidad del territorio y sus regiones (Art. 127) |
|
Prohibición
de Tutela |
No
explicito |
Ninguna
entidad territorial podrá ejercer tutela sobre otra (Art. 194) |
Mencionada
pero no desarrollada en detalle (Art. 126) |
|
Equidad
y solidaridad interterritorial |
No
especificada |
Establece fondos de compensación y
transferencias (Art. 249) |
Establece
mecanismos de compensación económica interterritorial (Art. 145) |
|
Suficiencia
en el financiamiento de competencias |
No
especificada |
Establece
criterios para la suficiencia financiera (Art. 246) |
Toda
transferencia de competencias debe incluir financiamiento suficiente (Art.
147) |
|
Interdicción
de la arbitrariedad presupuestaria |
No
especificada |
Implícita
en los criterios objetivos de asignación de recursos (Art. 246) |
Establece
criterios objetivos y predefinidos para transferencias (Art. 147) |
|
Responsabilidad
fiscal |
No
explícita |
Principios
de sostenibilidad y responsabilidad fiscal (Art. 183, 245) |
Mencionada
como principio rector y en relación a transferencia de competencias (Art.
126, 147) |
Fuente:
Elaboración
propia
Principios
constitucionales generales en descentralización
Es posible identificar
conceptos presentes en ambos textos constitucionales a través de ciertos
principios que fueron desarrollándose a partir, inclusive, de ideas que tiene
la Carta Magna actual. A nivel del principio constitucional de “autonomía”, la Constitución
actual en su Artículo 122 señala que “las municipalidades gozarán de autonomía
para la administración de sus finanzas”, siendo un ámbito más limitado ya que
no se reconoce una condición de autonomía para todas las dimensiones de las
municipalidades, y tampoco se menciona a los gobiernos regionales facultados de
dicha autonomía. La propuesta Constitucional 2022 sí avanzó notablemente en los
grados de autonomía propuestas, ya que como primer artículo del Capítulo VI “Estado
Regional y Organización Territorial” en su número 187, inciso primero, define
que “El Estado se organiza territorialmente en entidades territoriales autónomas
y territorios especiales”, señalando en su inciso 2 que “Son entidades
territoriales autónomas las comunas autónomas, regiones autónomas y autonomías
territoriales indígenas. Están dotadas de autonomía política, administrativa y
financiera para la realización de sus fines e intereses”. Con menor
intensidad, pero aumentando los niveles actuales de autonomía del marco
constitucional, la propuesta 2023 reconoce la autonomía de las municipalidades
y los gobiernos regionales en los artículos 131 y 136 respectivamente, a través
de la existencia de personalidad jurídica y patrimonio propio, así como
autonomía administrativa y financiera de los gobiernos regionales y las
municipalidades, contando estas últimas con autonomía para el ejercicio de sus
competencias y que tienen por misión satisfacer las necesidades de la comunidad
local.
Aunque con
diferentes nombres, se puede encontrar en ambas propuestas constitucionales la presencia
de un principio de “Subsidariedad Territorial”,
lo cual en términos de descentralización se expresa en una prioridad del
nivel local-comunal sobre el provincial,
y del provincial sobre regional, y a su vez del regional sobre el nacional. Para
la propuesta 2022 se localiza este principio en el Artículo 196, inciso
primero, donde se estipula que “Las competencias deberán radicarse
priorizando la entidad local sobre la regional y esta última sobre la nacional,
sin perjuicio de aquellas competencias que la propia Constitución o las leyes
reserven a cada una de las entidades territoriales.” Mientras tanto, en la
Propuesta 2023 se identifica el mismo principio expresado con otros términos en
el Artículo 126, donde se señala el que la organización territorial del Estado
se regirá, entre otros principios, por la “radicación preferente”, idea que
desarrolla en el Artículo 128, inciso primero: “Las competencias deberán
radicarse priorizando la entidad local sobre la regional y esta última sobre la
nacional (…).”
Otro principio
importante presente en ambas propuestas es el que reconoce la “Diferenciación
territorial” entendida como un tratamiento diferenciado por parte
del gobierno central a las unidades subnacionales según sus diversas realidades
territoriales. En la propuesta 2022 se
encuentra en el inciso segundo del artículo 195, donde se establece que “El
Estado, además, debe generar políticas públicas diferenciadas”, idea que la propuesta
2023 trata en el artículo 127, inciso segundo, donde se señala que “El Estado
reconoce la heterogeneidad de su territorio y de sus diversas regiones”.
Un principio común
que también se encuentra en ambas propuestas es la “Prohibición de Tutela”, principio
que consiste en el impedimento que tiene el gobierno central para decidir
sobre las competencias propias de los gobiernos locales y regionales, y de
éstos entre sí, principio que incluso se encuentra en la propuesta
constitucional del segundo gobierno de Michelle Bachelet
Principios
constitucionales en descentralización fiscal-económica
Finalmente, en lo
que refiere a la descentralización fiscal-económica, los procesos
constituyentes en Chile sirvieron como una oportunidad para tratar estos principios
En efecto, existen
principios comunes relacionados a la “Equidad y solidaridad interterritorial”
consistente en la idea de establecer compensaciones económicas que
asegura igualdad en la provisión de bienes públicos de similar calidad en todos
los territorios del país, lo cual se encuentra en el Artículo 249 de la
propuesta 2022, donde en sus primeros incisos se establece que “La
Administración y las entidades territoriales deben contribuir a la corrección
de las desigualdades que existan entre ellas” y que “La ley establecerá fondos
de compensación para las entidades territoriales con una menor capacidad fiscal”.
Sumado a lo anterior, en los incisos posteriores se estipulan principios de
solidaridad interterritorial ya que “La ley establecerá un fondo de
contingencia y estabilización macroeconómica para garantizar los recursos de
las entidades territoriales ante fluctuaciones de ingresos ordinarios” y
que “En virtud de la solidaridad interterritorial, la Administración central
deberá realizar transferencias directas incondicionales a las entidades
territoriales que cuenten con ingresos fiscales inferiores a la mitad del
promedio ponderado de estas”. La propuesta 2023 en su Artículo 145
desarrolla el principio de equidad y solidaridad territorial estableciendo en
su inciso primero que “El Estado promueve la conectividad y el desarrollo
armónico, equitativo y solidario”, y en su inciso segundo que “Existirán
mecanismos, instrumentos y fondos que aseguren la compensación económica
interterritorial en las transferencias fiscales a gobiernos regionales y
locales. entre las regiones y comunas de Chile.”
Sumado a lo
anterior, existen más principios comunes en descentralización fiscal-económica,
como la “Suficiencia en el financiamiento de competencias” que busca asegurar
recursos humanos y financieros suficientes y pertinentes para la creación de
nuevas competencias de gobiernos locales y regionales. Este principio en la propuesta
2022 se encuentra en el artículo 246, inciso segundo, que reza que “La
suficiencia financiera se determinará bajo criterios objetivos tales como
correspondencia entre competencias y recursos necesarios para su cumplimiento,
equilibrio presupuestario, coordinación, no discriminación arbitraria entre
entidades territoriales, igualdad en las prestaciones sociales, desarrollo
armónico de los territorios, unidad, objetividad, razonabilidad, oportunidad y
transparencia”. Este principio encuentra su correlato en la propuesta 2023
en el Artículo 147, el cual señala que “Toda creación, ampliación o traspaso
de competencias a gobiernos regionales y locales deberá contemplar la
asistencia técnica, el personal y financiamiento suficiente y oportuno para su
adecuado ejercicio, evitando la duplicidad de funciones y teniendo presente el
principio de responsabilidad fiscal.” Tal como ocurre con el principio de equidad
y solidaridad interterritorial, el abogado constitucionalista Patricio Zapata
destaca que la idea de suficiencia de gasto subnacional está presente en
diversas constituciones, como la francesa, alemana y española
Relacionado con el
principio anterior, está presente el principio de “Interdicción de la
arbitrariedad presupuestaria”, el cual vela por la asignación de
recursos a los gobiernos locales y regionales conforme a criterios
predefinidos, objetivos y cuantificables. En la propuesta 2022 el mismo
artículo 246 ya citado señala que deben haber criterios objetivos que rijan la
asignación de recursos y competencias a nivel territorial, lo cual es secundado
en la propuesta 2023 en el inciso 2 del artículo 147, el cual mandata que “Las
transferencias y asignaciones de recursos deberán efectuarse sobre la base de
criterios objetivos y predefinidos. Sin embargo, la ley podrá establecer
transferencias especiales por razones de aislamiento o emergencia, las que en
ningún caso podrán establecer discriminaciones o diferencias arbitrarias entre
las distintas regiones y comunas del país.” La importancia de este
principio radica en que busca poner frenos al riesgo de que en la distribución
de las transferencias se presten para decisiones arbitrarias y poco objetivas, tales
como el favoritismo o animadversión política entre el nivel central y regional
Un principio
innovador que no estaba de manera explícita en el texto vigente y que
presentaron ambas propuestas constitucionales fue el de “Responsabilidad fiscal”,
el que a su vez se puede componer de principios de eficiencia, probidad,
transparencia y rendición de cuentas. La propuesta 2022 lo establece en su Artículo
183 donde se expresa que “Las finanzas públicas se conducirán conforme a los
principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal, los que guiarán el
actuar del Estado en todas sus instituciones y en todos sus niveles.”, lo
cual a su vez es reforzado por el Artículo 245 que alude a la responsabilidad
financiera que deben tener las entidades territoriales en sus ingresos y
gastos. La propuesta 2023 en la serie de principios que establece en su
artículo 126 como rectores de la organización territorial presenta la
responsabilidad fiscal, la cual además se refuerza con el artículo 147 que
indica en su inciso primero que “Toda creación, ampliación o traspaso de
competencias a gobiernos regionales y locales deberá contemplar la asistencia
técnica, el personal y financiamiento suficiente y oportuno para su adecuado
ejercicio, evitando la duplicidad de funciones y teniendo presente el principio
de responsabilidad fiscal.” La experiencia internacional muestra cómo
paulatinamente variados países de Europa y América han incorporado en sus
Cartas Magnas principios constitucionales conducentes a garantizar principios
de responsabilidad fiscal, los cuales tienen como objetivo el limitar eventuales
gastos imprudentes de sus gobiernos subnacionales (Medina et al., 2020).
3.
Conclusiones
La discusión sobre
las propuestas constitucionales chilenas de 2022 y 2023 muestra importantes perspectivas
para futuras investigaciones en descentralización y desarrollo territorial. El
consenso significativo en esta materia, a pesar de las diferencias ideológicas
y políticas de ambas propuestas, indica un reconocimiento transversal de la
necesidad de un cambio de modelo de Estado que se oriente a conseguir mayores
grados de descentralización en el país.
En consecuencia, ambas
propuestas, aunque distintas en su enfoque —un "Estado regional" en
2022 y un Estado unitario-descentralizado en 2023—, coinciden en la necesidad
de un Chile más descentralizado. Esto abre interrogantes sobre los desafíos que
presenta de aquí en adelante el proceso de descentralización, considerando la
implementación de políticas públicas relacionadas a la temática y sus impactos
en la gobernanza y el desarrollo territorial, develando la demanda por mayores
investigaciones que proporcionen conocimiento en la toma de decisiones.
Si bien ambas propuestas constitucionales mostraron avances
significativos en materia de descentralización, es importante señalar sus
excesos e insuficiencias. La propuesta de 2022, al definir a Chile como un
"Estado Regional", podría haber ido demasiado lejos en la autonomía
otorgada a las regiones, corriendo el riesgo de fragmentar excesivamente el
Estado y complicar la coordinación de políticas nacionales. Además, su enfoque
en la plurinacionalidad, aunque loable en su intención de reconocimiento
cultural, podría haber generado desafíos en la implementación práctica de la
descentralización. Por otro lado, la propuesta de 2023, aunque más moderada en
esos aspectos, podría no haber ido lo suficientemente lejos en otorgar
verdadera autonomía a las regiones, manteniendo un grado de centralismo que
podría frustrar las aspiraciones de desarrollo territorial. Su énfasis en la
responsabilidad fiscal, aunque necesario, podría haber sido excesivamente
restrictivo, limitando la capacidad de los gobiernos regionales para responder
a necesidades locales específicas. Estas críticas subrayan la complejidad de
diseñar un marco constitucional que equilibre adecuadamente la autonomía
regional con la unidad nacional y la eficiencia administrativa.
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[1] Cientista Político de la Pontificia
Universidad Católica de Chile; Magíster en Desarrollo Humano, Local y Regional
de la Universidad de la Frontera. Académico de la Universidad Católica de
Temuco y de la Universidad de la Frontera. Correo: nbravo2507@gmail.com ORCID https://orcid.org/0009-0007-8069-0791