GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA N°7
(ENERO-JUNIO) (03-14) -2024
ISSN 2375-7074 ON-LINE
DOI https://doi.org/10.29393/GP7-1NPAD10001
CARACTERÍSTICAS
DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y SU APLICACIÓN EN UN SERVICIO PÚBLICO DE LA CIUDAD
DE ANTOFAGASTA, CHILE.
CHARACTERISTICS
OF THE NEW PUBLIC MANAGEMENT AND ITS APPLICATION IN A PUBLIC SERVICE OF THE
CITY OF ANTOFAGASTA, CHILE.
Alejandro
Cataldo Díaz (*)
Resumen:
Desde los años 90 en Chile se han
vivido distintos procesos de modernización del Estado caracterizados
principalmente por un paradigma y modelo de gestión emanado de las empresas
privadas, el cual recibe el nombre de Nueva Gestión Pública. Las consecuencias
tanto negativas como positivas tienen larga data de estudio, por lo que se
quiso constatar su funcionamiento en un servicio público de la ciudad de
Antofagasta, Chile. Se aplicaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios
del servicio en estudio como también se realizó un análisis de contenido a los
reclamos que hicieron los usuarios a través del software de minería de datos Leximancer, por lo que el tipo de investigación es
cualitativa. Las principales conclusiones son que los funcionarios presentan un
conformismo con el trabajo entregado, producto del cumplimiento de metas
institucionales, esto a pesar de que el caso de un usuario no haya sido
resuelto en su totalidad. Por otro lado, los usuarios presentan una idea
preconcebida de como debiese funcionar el servicio público, lo que les genera una inconformidad a la hora de solicitar ayuda a
la institución.
Palabras
clave: Nueva gestión pública, control de gestión, descentralización,
modernización del Estado
Abstract:
Since the
90’s, different processes of state modernization have been experienced in
Chile, mainly characterized by paradigm and model management emanated from the
private companies, which receives the name of “New Public Management”. The both negative and positive consequences have a long
history of study, so it was wanted to demostrate its
functioning in a public service in the city of Antofagasta, Chile.
Semi-structured interviews were applied to employees of the service in study as
well as a content analysis that was carried out of the complaints made by users
through the Leximancer data mining software, so the type of research is
qualitative. The main conclusions are that the workers show a conformity with
the performed work, due to the achievement of institutional targets, this despite the fact that the case of a user has not been solved
entirely. On the other hand, users present a preconceived idea of how the
public service should work, which creates a lack of conformity when they ask
for help to the institution.
Keywords:
new public management, management control, decentralization, state
modernization
1 Introducción
En Chile,
desde hace más de una década se está viviendo un periodo de sucesivas crisis
sociales que devinieron en manifestaciones de gran envergadura. Mayol (2019) denominó a este proceso
como un “ciclo de crisis” que inició con las marchas de los estudiantes
universitarios en 2011 y culminó con el estallido social del año 2019. En ese
entonces, fuimos testigos de la realización de las mayores marchas y
manifestaciones sociales que se tenga registro desde la dictadura militar.
Esto, fue una respuesta a una crisis de legitimidad que impugnaría a distintos
sectores del Estado (Heiss,
2020).
En
la administración pública, desde los años 90, se han vivido distintos procesos
de modernización (Tello, 2011),
los cuales han estado enmarcados principalmente en el enfoque de la Nueva
Gestión Pública (Morales,
2014), es decir,
elementos como mayor transparencia, énfasis en la evaluación, medición de
resultados, mecanismos para mejorar la asignación de recursos, entre otros, son
característicos del modelo de gestión pública chilena (Figueroa-Huencho
et al., 2011), además de valores como la eficiencia y la eficacia.
No obstante, se advierte que a pesar de las distintas reformas de
modernización que ha tenido el país desde su vuelta a la democracia, la gestión
pública no ha tenido las capacidades de eliminar las desigualdades sociales (Egaña y Pliscoff, 2020).
Durante
30 años, los servicios públicos han sido organizados desde un enfoque emanado
desde el mundo privado, el cual ha significado consecuencias negativas en la
provisión de servicios como por ejemplo en conflictos éticos, además de estrés
y preocupación por parte de los funcionarios de los servicios públicos (Plisscoff, 2017; Valdés et al, 2023). Sin embargo, también se
reconocen aspectos positivos, como por ejemplo la visión que poseen algunos
directivos de instituciones de educación superior hacia este tipo de modelo de
gestión (Labraña
y Brunner, 2022).
En
base a estos antecedentes, se quiso evidenciar el funcionamiento de ciertos
aspectos del modelo de gestión en los servicios públicos chilenos, mediante un
estudio de caso. En ese sentido, durante el año 2021, se decidió realizar un
estudio descriptivo cualitativo a un servicio público de la ciudad de
Antofagasta.
Durante
este periodo se trabajó junto a funcionarios de la dirección regional del
servicio, se aplicaron entrevistas a informantes claves y también un análisis de
contenido a reclamos que realizaron usuarios, con el objetivo de distinguir las
características y consecuencias que ha traído el modelo de gestión para los
funcionarios y usuarios de un servicio público.
El
artículo se divide en tres secciones, partiendo una revisión de la literatura
donde se abordan los aspectos generales de la Nueva Gestión Pública, su
aplicación en Chile y una problematización en base aspectos negativos y
positivos que ha traído este modelo de gestión.
Luego
viene la descripción de la metodología aplicada, una sección de resultados y
por último las conclusiones donde además se esbozarán posibles y futuras líneas
de investigación.
Aspectos generales de la Nueva Gestión pública
La
Nueva Gestión Pública (NGP) nace a raíz de las crisis vividas en distintos
Estados-nación, que aplicaban el modelo social, político y económico nacido a
principios del siglo XX conocido como Estado de Bienestar, lo cual trajo
consigo un déficit fiscal para las naciones (García, 2007; Hood, 2011; Soledispa-Rodríguez, et al 2020). Este nuevo paradigma, no solo
suponía eliminar el modelo burocrático, sino que también superar la
preeminencia de la idea de lo público y hacía el llamado a aplicar técnicas del
mundo privado, capitalista o empresarial en las organizaciones e instituciones
públicas (Araya
y Cerpa, 2009). Para
Cejudo (2011) la NGP conlleva una
flexibilización de las estructuras y procesos administrativos a través de la
introducción de la competencia y así mejorar los resultados de las
instituciones públicas. De igual forma, se menciona que las ideas propuestas por la NGP ya habían sido
tratadas por la Escuela de Viena en los años 40 y por la Escuela de Chicago, de
las cuales sus más grandes expositores son Friedrich Von
Hayek y Milton Friedman respectivamente, autores mundialmente conocidos como
promotores del modelo neoliberal (Botticelli, 2017).
En
esa misma línea, Guerrero (2019) comenta que la NGP no puede ser
entendida sin su par progenitor, el neoliberalismo, al mencionar que sus
vínculos están intrínsecamente relacionados por las necesidades y oportunidades
que les dio la historia y el entorno social. En ese sentido, se hacen énfasis
en que tanto el neoliberalismo como la NGP fueron una respuesta hacia el
socialismo y la burocracia estatal, además de que comparten ideas sobre la
competencia y la percepción de ciudadanos como clientes.
Este modelo de gestión se
constituye desde un enfoque empresarial y proviene del pensamiento económico
neoclásico, donde existe una preeminencia por lo privado, el individualismo y
la rentabilidad. La razón principal, por la cual esta idea fue muy bien
aceptada en su momento, fue porque el mercado le iba muy bien en comparación
con el Estado (Chica, 2011).
La NGP se caracteriza principalmente por promover una gestión de tipo privatizado, incluir mediciones en
base al desempeño de los funcionarios y/o organizaciones, introducir
indicadores en base a resultados, la descentralización de servicios públicos,
la competencia como factor determinante para cumplir con los resultados y, en
ese sentido, la introducción de incentivos en razón del desempeño (Valdés et
al, 2023),
todo ello a través de un enfoque de reducción de Estado mediante mediante
una descentralización, privatización y la externalización de los servicios
públicos (Zavala-Villalón et al, 2020).
Otros autores que son
característicos de este modelo de gestión son Christopher Hood (Araya y Cerpa, 2009),
David Osborne, Ted Gaebler (Espejel Mena, 2014)
y Michel Massenet (Guerrero, 2009).
En cuanto a los aportes de organismos internacionales reconocidos, que dieron
el visto bueno para que la NGP se masificara en los distintos Estados, se
pueden mencionar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) con el libro “The administration as a service. The public as a client” y el
Banco Mundial, con el texto
denominado “World Development Report 1997: The State
in a Changing World” (Chica, 2011). Tanto
los textos académicos como las aportes relevados por los organismos
internacionales, significaron un claro avance para el paradigma empresarial, el
que debía aplicarse a los servicios públicos y, en consecuencia, un
posicionamiento principal para la doctrina de la NGP. El cuadro N°1 muestra sintéticamente las
principales características que tiene la NGP:
Cuadro 1: Proposiciones
y práctica de la NGP
|
Proposiciones de la NGP |
Manera de emplearlas en los
servicios públicos |
|
Hacer más competitivo al sector público |
A través de la rivalidad que se puede generar con otros servicios y
empresas, se invita a mejorar los estándares internos. |
|
Poner atención en las prácticas y modelo de gestión del mundo privado |
Provisión de herramientas y paradigmas del sector privado y
empresarial. Con esto se busca la erradicación del modelo jerárquico de la
administración pública. |
|
Darle atención al correcto uso de recursos |
Aplicación de la eficiencia y la eficacia, es decir, completar
objetivos de forma austera. |
|
Entender al ciudadano como un cliente |
Medición de satisfacción de los usuarios, ahora entendidos como
clientes. |
|
Eliminación de procesos burocráticos |
Buscar la mejor opción según
la praxis del mundo privado. |
|
Darle énfasis a la capacidad de gestión tienen los funcionarios |
1) Inyectar la competitividad en todo lo que se realice y; |
Fuente: elaboración propia, en base
a los aportes de Araya y Cerpa (2009),
Chica (2011)
y Valdés et al (2023).
Nueva Gestión Pública en
Chile
La aplicación en Chile de la NGP
vino acompañada de la vuelta a la democracia en 1990. La denominada
Concertación de Partidos por la Democracia fue la coalición de gobierno
triunfadora (y que gobernaría por 20 años ininterrumpidos) y procuraba una
modernización de la gestión pública y una reforma en el Estado, de esta forma
se podrían tener las herramientas para lograr conllevar las demandas políticas,
sociales y económicas que se exigían en ese momento (Morales, 2014).
Las
reformas vividas en el campo de la gestión pública fueron de dos tipos: vía
leyes y del corte extraparlamentario; en el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle
se creó el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública y el
Plan estratégico de la Modernización los cuales tenían por objeto dirigir la
aplicación de ciertas proposiciones de la NGP en el sector público chileno,
como por ejemplo la planificación estratégica, control de calidad, control de
gestión, incentivos y programas dirigidos a mejorar la gestión de los servicios
como la evaluación por desempeño, técnica que mide y premia el laburo
individual y cumplimiento de metas por trabajadores y servicios públicos (Tello,
2011).
En
cuanto a la nueva legislación la ley N°19.533, de corte
gerencialista, establecía ciertos criterios como mejorar los programas de
capacitación, desarrollar un nuevo mecanismo de calificaciones, establecer el
mérito en los mecanismos de ascenso y promoción, conceder una asignación de
modernización y la introducción de un sistema de evaluación del desempeño,
el cual se materializa a través de un sistema de evaluación y control de
gestión, el cual es un proceso estructurado para guiar a la institución de a través
de indicadores cuantitativos, que van en directa relación con objetivos
estratégicos (Waissbluth, 2021). Además, durante el gobierno de
Ricardo Lagos, la ley N°19.882 llegó como producto y respuesta a los escándalos
de corrupción vividas por el “MOP Gate”. Esta ley, que creaba al Sistema de
Alta Dirección Pública y el Servicio Civil, buscaba que el mérito fuera
el motor de los caminos de los funcionarios públicos y así poder relevar a la
influencia política de los cargos públicos para poder satisfacer de mejor
manera las necesidades de la ciudadanía. (Morales, 2014).
En
cuanto a la descentralización, Montecinos (2020) menciona que la ley N°19.175 de
1992 establecía la predominancia de la desconcentración, la
cual se entiende como una existencia de
transferencia de recursos y cierta libertad en el ámbito de acción para la
institución de la región, sin embargo ello no implica el empoderamiento de la
misma ni tampoco una disminución en la verticalidad en la toma de decisiones (Martínez et al, 2023); esto
se materializó con la
creación del gobierno regional, con las figuras del consejo regional e
intendente. Por gracia de esta ley, los servicios públicos regionales podrían
optar a mayores facilidades para obtener recursos económicos, con la creación
del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que iba en virtud de desconcentrar
los recursos económicos. Otro tipo de leyes que son de esta misma índole son la
ley 20.990 de 2017, la cual crea el cargo de gobernador regional quien reemplaza
al antiguo intendente, personero designado por la autoridad central.
El
cuadro N°2 es un ampliado del cuadro N°1, es decir, una sistematización de la
ideas generales que promueve la NGP y su aplicación en Chile.
Cuadro
N°2: Proposiciones
de la NGP, praxis y aplicación en Chile.
|
Proposiciones de la NGP |
Manera de emplearlas en los servicios públicos |
Aplicación en Chile |
|
Hacer más competitivo al
sector público |
A través de la rivalidad que
se puede generar con otros servicios y empresas, se invita a mejorar los
estándares internos. |
1) Creación del Comité
Interministerial de la Gestión Pública. |
|
Poner atención en las
prácticas y modelo de gestión del mundo privado |
Provisión de herramientas y
paradigmas del sector privado y empresarial. Con esto se busca la
erradicación del modelo jerárquico de la administración pública. |
1) Creación del Comité
Interministerial de la Gestión Pública. |
|
Darle atención al correcto uso
de recursos |
Aplicación de la eficiencia y
la eficacia, es decir, completar objetivos de forma austera. |
Ley N°19.533. Introducción de
los sistemas de evaluación y control de gestión. |
|
Entender al ciudadano como un
cliente |
Medición de satisfacción de
los usuarios, ahora entendidos como clientes. |
Plan Estratégico de
Modernización. En este punto, se debe mencionar, que las planificaciones
estratégicas de los servicios públicos usan la nomenclatura “clientes” para
referirse a los usuarios. |
|
Eliminación de procesos
burocráticos |
Buscar la mejor opción según
la praxis del mundo privado. |
Descentralización y
desconcentración político-administrativa: Ley 19.175, 20.390 y 20.990. |
|
Darle énfasis a la capacidad
de gestión tienen los funcionarios |
1) Inyectar la competitividad
en todo lo que se realice y; |
1) Ley N°19.533.
Establecimiento del mérito para lograr una carrera funcionaria y nuevas
asignaciones a funcionarios. |
Fuente:
elaboración propia en base a los aportes de Tello (2011), Morales (2014) y Montecinos (2020).
Problematización
Una
de las problemáticas que surge a raíz de este modelo de tipo gerencialista y
empresarial es que la modernización que trae consigo tiene un sesgo técnico y
con nula participación ciudadana, lo que se debió principalmente a la necesidad
urgente de reformar la administración pública chilena, dada a la respuesta
rápida que debía tener el mundo político a las demandas post-dictadura y por
los casos de corrupción vividos durante el primer trienio de los 2000 (Egaña y Plisscoff, 2020).
Otra
de las críticas que se le hace es que, si bien ha traído beneficios en cuanto a
poder de decisión para directivos públicos, estos muchas veces se ven con
demasiada discrecionalidad lo que invita en ocasiones a saltarse ciertos cercos
legales lo que podría lindar con actos de corrupción o, al menos, actitudes
éticamente reprochables (Plisscoff, 2017).
En
otros aspectos, como en el ámbito de la educación superior la NGP es
comprendida como un paradigma donde se destaca la participación de un núcleo
directivo especializado en temas de gerencia (Labraña et al, 2024). En ese sentido, desde el punto
de vista de directivos universitarios, la NGP ha tenido buena cabida y, en
general, se reconoce que muchas herramientas como la planificación estratégica
y el control de gestión han sido beneficiosas para las instituciones educativas
(Labraña
y Brunner, 2022).
En
salud, como en el caso de la atención de hospitales, se reconoce que trabajar
en base a indicadores de gestión ha demostrado un avance sustantivo para los
servicios que se entregan en esa área social. No obstante existe la posibilidad
de caer en ciertos sesgos, que puede devenir en razón de la interpretación que
se genera sobre las evidencias cuantitativas en torno a los indicadores de
desempeño. (Morales-Cassetti et al, 2019).
Por
otro lado, se menciona que la NGP es una forma eficiente y eficaz de
administrar los recursos de las instituciones, respondiendo de manera eficiente
a las demandas de la población; esto, en base a que el trabajo de que deben
realizar las instituciones y servidores públicos va orientados al logro de
objetivos, metas y resultados de tipo individual como organizacional (Adrianzén
et al, 2022).
2.
Metodología
Se
realizaron entrevistas semiestructuradas a ocho funcionarios de un servicio
público de Chile, el cual tiene una oficina descentralizada en la Región de
Antofagasta. Su principal misión es atender reclamos de personas naturales y
jurídicas a proveedores de bienes y servicios. El total de
entrevistados representaban el total de trabajadores que tenía la dirección
regional en ese momento, los cuales llevaban más de 6 años en el servicio,
específicamente cinco de los seis llevaban más de 10 años. A ellos se les
hicieron preguntas referentes a tres tópicos referentes a gestión pública:
descentralización y desconcentración, sistemas de control de gestión, y valores
de la NGP como la eficacia y la eficiencia que deben tener los servicios. Se
seleccionaron estos elementos debido a que es a través del cumplimiento de
estándares, indicadores y metas (es decir, la cuantificación) en busca de la
eficacia y eficiencia, que el modelo gerencialista de la NGP se instala en la
gestión pública de los países como Chile (Sisto, 2017). Y siguiendo
a Valdés et al. (2023)
la NGP se caracteriza por la introducción de indicadores en base a resultados y
la descentralización de los servicios públicos. En este caso,
le técnica de análisis fue a través de un microanálisis, codificación y
categorización; sistema propuesto por la Teoría Fundamentada (Gaete Quezada, 2014).
Por otro lado, se realizó un análisis
de contenido a través del programa Leximancer, el
cual es un software de minería de datos que categoriza y relaciona las palabras
de los distintos textos del cual se “alimenta” (Buzova et al, 2020). En él se
integraron todas las “disconformidades” que se hicieron por la ciudadanía hacía
el servicio público, desde los años 2012 hasta el 2021, las cuales, son en
total de 637 disconformidades. La
relevancia de los temas se indica por los tamaños de los círculos que envuelven
la temática y por los colores, mientras más cálido es un tema, más relevante
es.
La información se requirió al
portal de transparencia que tiene el Estado de Chile. En primera instancia, se
pidieron las disconformidades que se hicieron a todas las direcciones
regionales del servicio en cuestión, incluyendo la metropolitana, sin embargo dicha petición fue denegada argumentando que eran
demasiadas, por lo que para los funcionarios del servicio, les era imposible
revisarlas y averiguar si contenían algún dato personal de los usuarios, los
cuales deben ser borrados por políticas internas y legislación vigente.
Por último, para complementar
ambas metodologías, se realizó una observación directa, durante los meses de
julio a octubre de 2021, en el servicio, donde se trabajó junto a los
funcionarios de la dirección regional, además de atender y escuchar las
problemáticas de la ciudadanía.
3.
Resultados
A
partir del caso analizado, se obtuvo una importante cantidad de información
entregada por los informantes claves. Entre los entrevistados se encuentran
personas de ambos sexos, directivo, profesionales y administrativos del
servicio. Los resultados sistematizados se encuentran a continuación en el
cuadro 3.
Cuadro
3: Categorías y
subcategorías identificadas en las entrevistas a informantes claves del caso de
estudio
|
Código |
Subcategoría |
Categoría |
Categoría central |
|
Alta Centralización |
Dificultades para la organización |
Centralismo |
Modelo de gestión servicio público de Antofagasta |
|
Falta de información |
|||
|
Gestión muy burocrática |
|||
|
Alta dependencia |
|||
|
Sesgo centralista |
|||
|
Distintas realidades |
|||
|
Nula autonomía |
|||
|
Nivel Operativo |
|||
|
Ordenamiento |
Fortalezas de la organización |
||
|
Corto tiempo de gestión |
|||
|
Similitud/igualdad con otras
direcciones |
|||
|
Metas son beneficiosas para la
organización |
Eficiencia organizacional |
Control de gestión |
|
|
Metas son beneficiosas para el
usuario |
|||
|
Preocupación personal |
Debilidades del servicio |
||
|
Preocupación por la
organización |
|||
|
Nula participación ciudadana
deliberativa |
|||
|
Resignación |
|||
|
Conformismo |
|||
|
Rendición de cuentas a un
organismo burocrático |
Fuente:
elaboración propia a partir de información del 2021.
Centralismo
Los
funcionarios mencionan que el nivel de centralización que se vive día a día es
muy alto. Esto trae consigo una serie de problemas como son la falta de
información a la hora de poder gestionar e ingresar los reclamos. La principal
consecuencia de esto se ve por parte de los funcionarios cuando necesitan, por
ejemplo, direcciones o nombres de representantes legales de alguna empresa, lo
cual es fundamental dentro del proceso. Sin esta información, el ingreso de reclamos se hace mucho más lento. De
hecho, un entrevistado dice que, sin esta información “la denuncia queda ahí..
por no tener los datos” (E1).
Otros
problemas que trae la centralización, es la alta dependencia que se
tiene en la dirección regional con respecto a su contraparte de Santiago. En la
capital, se encuentran todos los departamentos que mandatan las oficinas de
regiones. Los entrevistados declaran que incluso para escribir un comunicado de
prensa o que el director exprese su opinión, se tiene que autorizar desde
Santiago:
“Para
un comunicado de prensa con datos regionales, te tienen que validar por un
departamento, que ve lo que son los reclamos, por decir si es un caso de
reclamo. También tiene que ser validado por el departamento de comunicación
estratégica de nuestro servicio, para recién poder ver la luz para salir a la
prensa” (E3).
“A
quien sí que le puede afectar es al director, que tiene responsabilidades
comunicacionales y se tiene que tener una pauta comunicacional y hay poco
margen, poco margen como… para expresar lo que probablemente… no se manda solo,
él no puede tener una opinión propia, lo que le parece o no le parece con equis
tema” (E6).
Esto,
hablaría también de una nula autonomía que tiene el servicio, donde
prácticamente se tiene que pedir permiso para todo. En cuanto a este tema, un
funcionario cree que debiera existir mayor libertad para ciertos procesos,
debido a que muchas veces se conoce de mejor forma, la realidad que se vive en
cada región:
“[Por]
una mínima infracción, mínima que sea, hay que denunciarlo. Eso implica pérdida
de recursos, de tiempo, dado que muchas veces uno conoce mejor la realidad de
cada tribunal, de cada autoridad incluso, de su región y por lo tanto muchas
veces resulta inoficioso de la forma que te indica hacerlo el nivel central”
(E6).
Las
distintas realidades que se viven en cada región se hacen palpables,
demostrando que a la hora de autorizar y gestionar procesos existe un sesgo
centralista, provocado por el desconocimiento de estas realidades por parte de
Santiago. En el servicio de Antofagasta, hay conciencia de aquello y hay voces
que levantan la idea de que esto es un problema:
“Las
realidades son muy distintas a la de otras regiones y así varias cosas que
justo chocan y se basan mucho en lo que es nivel central, pero no ven la
realidad de cada región” (E4).
“Debería
haber un poquito más de libertad y de capacidad de cada dirección regional para
tomar decisiones, las que sean” (E6).
Los
problemas dentro de la organización, por lo tanto, se hacen evidentes, dada a
la poca libertad de acción que se tiene. De hecho, un entrevistado, que realiza
una función profesional, menciona que el servicio solamente cumple acciones de
nivel operativo, dejando la toma de decisiones solamente al nivel central:
“Lo
que se despliega a nivel territorial es netamente operativo. Las direcciones
regionales son operativas, […] no participo de la planificación, ¿me entiendes?
entonces todo es más bien centralizado” (E7).
Sin
embargo, para los funcionarios también existen ventajas gracias a la
centralización, principalmente porque el centralismo, otorga un ordenamiento y
similitud en todas las direcciones regionales, logrando así que el servicio sea
igual en todas partes:
“Pero
también nos ordena un poco, porque eso significa que, si entregan lineamientos
del nivel central, esos mismos lineamientos van para todas las regiones o para
todos por igual, entonces tiene sus pros y sus contras” (E2).
“Tener
cierta uniformidad en el servicio y eso es importante, que obviamente la gente
vea que lo mismo que hacemos acá, en la región Antofagasta, lo hacen en Punta
Arenas, Coyhaique, en Concepción y nunca uno tiene una forma de hacer distinta,
entonces eso le da una cohesión como servicio, sí en ese sentido es una
ventaja” (E8)
Control de gestión
Los principales aspectos
positivos para los funcionarios de tener este sistema de gestión, propio de la
NGP, son tres: el tiempo “acotado” de gestión de reclamos, el beneficio
que trae para la organización, el cual básicamente es poder tener una guía de
lo que se debe hacer y, los beneficios que traería para los usuarios, debido a
que siempre están destinadas y enfocadas a ellos:
“Por
el motivo de que no se demore tanto la respuesta hacia el consumidor. Porque,
si bueno, la respuesta es mala, ellos pueden accionar lo antes posible en el
caso de hacer denuncia o demanda” (E1).
“Yo
creo que va más para el buen servicio, o sea un tema de excelencia también del
servicio, ya que cada meta establece el compromiso de las áreas (de la
organización)” (E4).
“Nuestro
foco son los usuarios, es el beneficiario final, entonces van en beneficio
siempre del consumidor, distintos públicos, pero siempre va destinado al
consumidor” (E2).
Un aspecto relevante que trae el
trabajar para cumplir metas es la preocupación que se le genera al funcionario.
Esta preocupación, si bien en ese momento en la dirección regional no se
visualizaba en demasía, en algún momento si fue efectiva según los
entrevistados, por la razón de que existen cierto tipo de metas que dependían
de la participación de otras organizaciones o grupos de personas. No obstante,
también hay indicios de que el cumplimiento de metas genera una preocupación
personal importante en los funcionarios, el cual se debe a la relación que
tiene el cumplimiento de metas con su remuneración y porque el grado de
cumplimiento de metas es el resultado del trabajo que se realiza en la dirección
regional:
“Por
supuesto que sí (me preocupa), por supuesto que sí en todo momento ¿por qué?
porque el cumplimiento de esas metas va en directa relación con nuestra
remuneración” (E2).
“Nos
preocupa […]por el cumplimiento de nuestro objetivo de nuestra gestión como
dirección regional” (E2).
“La
verdad es que sí, obviamente es un desafío y además es una condición, porque
depende también el resultado de mi gestión, en función de esos parámetros e
indicadores que se llaman, nosotros nos miden, una de las tantas mediciones que
uno hace” (E8).
“Entonces
eso sí, cuando yo no puedo controlar, o sea cuando yo puedo controlar perfecto,
pero cuando depende de un tercero que no es subordinado del servicio… o sea
puede complicarse una meta” (E3).
“Lo
que sí me genera, pero un poco de preocupación, son aquellas metas que no
dependen de mí y que dicen relación con generar alertas o algún procedimiento
voluntario colectivo en que ya no depende de mí, que se requiere masividad de
personas” (E6).
En cuanto a la nula participación
ciudadana deliberativa, el código hace referencia a la inexistencia de espacios
entre representantes de la sociedad civil y representantes del servicio a la
hora de generar los indicadores y metas de cada año. Si bien se declara que hay
procedimientos de generación de metas de tipo cualitativos y
cuantitativos (encuestas, medición de mayores reclamos, focus group) no existen momentos
entre la ciudadanía y representantes del organismo. Esto, puede ser
problemático o negativo porque todos los funcionarios de la dirección regional
del servicio mencionaron que las metas son tanto para usuarios como para la
organización, pero no hay momentos donde se le pregunte a la ciudadanía si lo
que se está ofreciendo es lo que realmente quiere o le sirve.
“Las
metas generalmente ya vienen planificadas centrales y son entregadas a
nosotros, o sea, se pueden discutir algunas cosas pero realmente ya desde el
nivel central… O sea tendríamos que ver si el nivel central hizo algún tipo de…
investigación, pero ahí lo desconozco” (E3).
“No
(hay instancias donde le pregunte a la ciudadanía). Las metas dependen también
del director nacional. Es una gestión de él” (E8).
“Las definen siempre a nivel
central y se cumplen acá. Algunos departamentos son las que tienen que
cumplirlas y en algunas áreas. Por ejemplo, acá arriba, lo que es educación,
cosas así. Pero no es que las metas surjan acá, si no que se mandan solamente”
(E4).
Si bien se mantienen reuniones
mensuales con personas de la sociedad civil, lo que se denomina
como los Consejos Consultivos, entre un profesional encargado de la
participación ciudadana, el director del servicio y la asociación de
consumidores, no pueden considerarse como una participación ciudadana que
incida directamente en las decisiones que se toman dentro de la organización.
Más bien, estas reuniones dan la impresión de que simplemente se hacen para
cumplir objetivos y metas específicas, ya que tienen poco o nulo peso a la hora
de la toma de decisiones. Estas reuniones son más bien consultivas. Además, se
reconoce que la planificación y creación de metas son realizadas desde el nivel
central.
Otro tema relevante, es que el cumplimiento
de metas finalmente no se rinde, a la ciudadanía, asociaciones de consumidores
o usuarios del servicio, sino que es a un organismo burocrático, como es
la Alta Dirección Pública, el cual no tiene una vinculación directa con los
usuarios del servicio.
“[…] justamente tenemos un
convenio de alta dirección pública que firmamos y cual nos comprometemos
justamente a cumplir, ahí nos asignaron diferentes metas” (E8).
Por último, se denota durante las
entrevistas que existe una resignación y conformismo por parte de
los funcionarios. Es decir, los trabajadores del servicio solo dedican a
cumplir lo que está establecido, dejando pocos o nulos espacios de deliberación
y conversación para que pueda mejorar el servicio. Esto es otro efecto de la
alta centralización que existe, dado a que no se puede hacer otra cosa que
desde Santiago no se autorice.
“El
servicio tiene una forma de trabajar y una competencia súper acotada, no da
para tanta movilidad atendido a que, si es que, el proveedor no accede a lo que
se está solicitando, tiene que terminar en tribunales, va a terminar en
tribunales necesariamente” (E6).
El entrevistado seis en este
caso, hace referencia al proceso más conocido que tiene el servicio, el cual es
la atención de reclamos hacia las empresas. El servicio, lo que finalmente
hace, es una mediación entre el consumidor y un proveedor de bienes y/o
servicios. Si la empresa decide ignorar al consumidor y su reclamo, el usuario
solamente puede demandar en tribunales, la gestión que lleva el servicio
termina en ese momento. La resignación y conformismo se encuentra en que, los
funcionarios saben que no se puede hacer más, y que el proceso queda hasta ahí,
el problema surge cuando esto pareciera no molestarles a los funcionarios.
A todos los funcionarios, al
final de la entrevista, se la hacía una pregunta, en la cual ellos se pusieran
en una situación hipotética, donde tuviesen elegir entre entregar un servicio
más personalizado o enfocarse en el cumplimiento de la meta establecida. La
gran mayoría (seis de los ocho) mencionan que harían las dos cosas, sin
embargo, a la hora de que esa situación sea más estricta, es decir, deben
elegir si o si una de las dos, ellos eligieron cumplir la meta:
“La meta es primordial, forma
parte de un convenio. Y si es parte del convenio, tienes que cumplir la meta.
Ahora, nosotros tenemos otros indicadores de gestión interna que es como, si
fuera meta de gestión interna se privilegia a los consumidores a las asesorías,
pero si es meta meta, con convenio, si o si tení que cumplirla y ahí tení que
privilegiar eso” (E8).
“Es verdad que también tenemos un
cumplimiento de metas y eso es lo primero que tenemos que priorizar” (E3).
“Preocupada de cumplir la meta,
porque es mi labor y no por una obligación sino porque me gusta, es lo que
hago, entonces... pero igual escucho a la persona” (E5).
“De que se saca (la meta), se
saca, acá siempre es así” (E7).
Análisis a opiniones de los usuarios
Adicionalmente,
para complementar la información obtenida a través del análisis de entrevistas,
se realizó un análisis de contenido a las disconformidades que presentaron los
usuarios del servicio desde el año 2012 al 2021. Las disconformidades, en rigor, son los reclamos que
hace la ciudadanía al servicio y que forman una de las tres opciones que
existen si una persona quiere dejar una opinión.
Una persona regularmente deja una
disconformidad cuando esta ve insatisfechas sus necesidades, por ejemplo, en
situaciones cuando el reclamo que puso ante una empresa deja una respuesta
insatisfactoria o cuando recibe una mala atención del servicio.
Desde el año 2012 a agosto de 2021,
se realizaron en total seiscientos treinta y siete (637) disconformidades a la dirección
regional del servicio. Cabe mencionar que a nivel nacional, las
disconformidades realizadas eran más del 50%. Este dato, se obtuvo mediante una
petición realizada a través del Portal de Transparencia, la cual fue respondida
por el servicio en el periodo que la ley indica. A continuación, en la imagen 1,
se presentan los resultados obtenidos mediante el uso del programa Leximancer.
Imagen
1: Mapa
lexicográfico de las disconformidades de los usuarios
Fuente:
elaboración propia con información del 2021
Como
se puede apreciar, el tema más importante mencionado en las disconformidades es
“reclamo”, al cual le sigue “empresa”, “solución”, “creo”, “trabajo y
“atención”. En cuanto al análisis que se puede hacer, tomando solamente en
cuenta la relevancia de los temas, podemos decir que para las personas aún es
muy importante el reclamo que pusieron ante una empresa. La idea del “reclamo”
sigue presente para las personas, a pesar de que su caso ya fue gestionado por
el servicio. A continuación, se presentan algunos de los reclamos realizados
por los usuarios, los cuales son anónimos cuando se solicita la información al
portal de transparencia; por ello, se dividen en erres (R):
“Hice
el reclamo por mejor y en nada me ayudaron como dicen los derechos del
consumidor, no tienen un mínimo de conciencia dándole el favor a empresa Jetsmart, como no van a entender que no tuve opción si esta
empresa me devolvía en gifcard los pasajes que compré
con vigencia hasta fin de año y con esta pandemia no se puede viajar, perderé
el dinero”. (R1).
“Considero
que la entidad gubernamental no intenta defender el derecho del consumidor,
solo mediar entre ambos, sin entregar herramientas que faciliten el escalar el
reclamo que violenta los derechos básicos de la compra de un servicio aéreo”.
(R2).
“De
acuerdo a la respuesta del proveedor, fue el mismo servicio quien realizó la
gestión de manera errónea, llevo esperando más de un mes para una respuesta con
rechazo de parte del proveedor, o sea pagué entradas por un concierto que no se
realizó y el servicio por hacer las cosas mal no logró que me devuelvan el
dinero. Pésimo servicio” (R3).
En
esa misma línea, está la temática de “solución”, donde al analizar los
conceptos que encierra este tema, se hace referencia a que el reclamo fue
cerrado, sin tener una solución favorable para el consumidor. Aparece de igual
manera el concepto “gestión”, el cual, si se leen las disconformidades, hace
referencia a una mala gestión realizada por el servicio.
“No
puede ser la instancia segunda los tribunales. No se ve una gestión real.” (R4).
“Por
todo lo antes dicho me siento totalmente insatisfecho por las gestiones
realizadas por el servicio y su ejecutivo. Esperando su comprensión y atento a
sus comentarios.” (R5).
En el tema “empresa” llama la
atención los conceptos de “pérdida” y “tiempo” que están vinculados
directamente, lo que hace referencia a una pérdida de tiempo, además de otros
recursos por solicitar la ayuda del servicio público.
“De que sirve denunciar al servicio
cuando una empresa viola los derechos del consumidor, si la empresa responde
que no tiene antecedentes del caso y se cierra el caso ¿así de fácil? ¿De qué
sirve? De nada, solo perdí mi tiempo y su credibilidad” (R6).
La temática “creo” se vincula tanto
con “empresa” como con “reclamo”, y al revisar los textos donde aparece el
concepto “creo” se puede ver que son personas que tienen una expectativa en
cuanto a los servicios que ofrece el servicio y que son truncados de alguna
forma por la realidad, es decir, las personas tienen una idea que es
insatisfecha debido a cómo funciona el servicio.
“Creo que me hubiera gustado tener
una muy positiva respuesta ya que el producto no tenía ni 10 días de uso y aun
así no quisieron hacerme el cambio y el hecho que ellos respondieron para mí no
es un fundamento que valga. Se supone que son productos nuevos y es por algo
que uno confía en ellos ahora ¿qué seguridad me dan que obtendré buenos
resultados?” (R7).
“Este año he realizado dos reclamos
al servicio de los cuales en ninguno de los dos he obtenido respuestas
satisfactorias lo cual a mí me demuestra que esta entidad no actúa en favor del
consumidor que creo es su finalidad” (R8).
En cuanto a los temas “trabajo” y
“atención”, que son los más pequeños en comparación al resto, ambos son la
demostración del descontento que existe en el servicio por su forma de atender
al público.
“Una
vergüenza. Que se saque de su cargo o por lo menos que se coloquen personas
acordes con el cargo que sepan hacer su trabajo y que no salgan corriendo a la
primera pregunta difícil que se les hace, que esta señora de explicaciones de
¿por qué hay aceite para prender lámparas en el mercado, si se supone que antes
de salir al mercado existe una previa fiscalización?” (R9).
“Sistema
muy disparejo con respecto a la atención al público, la atención con letras es
injusto porque no mide la hora que va llegando, llevo 40 minutos esperando con
letra a-13 y personas con letra c-2 llevan un minuto esperando fueron atendido
primero que yo es poco engorroso que pase esto.” (R10).
4. Conclusiones
La idea
de realizar don tipos de estudios y análisis fue en base a poder entender los
efectos del funcionamiento del servicio público en estudio tanto para sus
trabajadores como los usuarios, que en este caso al ser un servicio del Estado
también pueden ser considerados como ciudadanos.
Para los
funcionarios, resultaba evidente que la centralización característica que posee
el servicio es un problema. A pesar de que se reconocen aspectos positivos como
la igualdad en la provisión de servicios con otras direcciones regionales, lo
que prima son las características negativas.
La NGP menciona,
en cambio, que los servicios públicos tengan mayor autonomía y
descentralización por lo que se puede decir que esta doctrina no se está
aplicando del todo en este caso en particular. En ese sentido, se puede hablar
más que una descentralización de una desconcentración
de servicios. Esto queda de manifiesto por el hecho de que a pesar de que la
institución se encuentra en la región, es como si fuera más que nada un brazo
operativo de lo que se mandata desde Santiago.
En cuanto
a los aspectos del control de gestión, que es la forma que tiene el servicio de
medir el desempeño de sus funcionarios para verificar si la gestión está siendo
eficiente, los funcionarios creen que es beneficioso para ellos, la
organización y los usuarios. Sin embargo, se puede evidenciar una preocupación
especial hacia el cumplimiento de metas, de tal forma que puede significar que
los funcionarios se avocan derechamente a cumplir, dejando de lado en ocasiones
la relevancia que significa para los usuarios que el caso pueda ser resuelto. Esto
queda en evidencia en la segunda parte del estudio en donde los usuarios, a
pesar de que la gestión de su caso ya ha terminado, siguen con la necesidad de
resolver su problema. Si bien para los parámetros cuantitativos del servicio se
cuenta como un caso terminado o resuelto, para las personas que se atienden el
proceso sigue causándoles preocupación. Esto deviene en los funcionarios un
cierto conformismo con sus funciones, que es consecuencia de ver realizado el
cumplimiento de las metas. Además, resulta llamativo que todos los funcionarios
decidieron elegir el cumplimiento de la meta por sobre entregar una atención
más especializada al usuario. Esto podría implicar distintos efectos en la
provisión de servicio y lo que se entiende como un “buen servicio público”, no
obstante, queda como una línea de investigación futura si esto efectivamente
puede significar alguna consecuencia negativa en la atención hacia el
ciudadano.
Por otro
lado, si bien se menciona que las metas van en beneficio de los usuarios no
existen mecanismos donde se haga partícipe a estos últimos para la definición
ni elaboración de metas que tendrá el servicio. De igual forma esto puede ser
problemático para los funcionarios, porque se cree que el modelo de gestión
responde satisfactoriamente a las necesidades del público objetivo, no obstante cabe preguntarse, si es que no hay instancias donde
se les haga partícipes a los ciudadanos ¿cómo realmente las metas contribuyen a
la entrega del buen servicio, tal como afirman los funcionarios?
Por parte
de los usuarios, se evidencia que tienen una idea preconcebida de cómo debería
operar el servicio, encontrándose muchas veces con una realidad que no les
gusta. Esto se puede deber a muchos factores, como puede ser el desconocimiento
de las atribuciones del servicio.
Entendiendo
todos estos aspectos, se hace necesaria una revisión de la operatividad que
tienen otros servicios públicos y si se generan fenómenos similares. La NGP es
un paradigma que influenció a toda la administración pública, no solo chilena,
si no que de todo el mundo, por lo que sería relevante
preguntarse si este modelo de gestión tiene la capacidad de responder
positivamente en las necesidades que tiene la ciudadanía.
En la
última década han aparecido modelos de gestión que tratan de innovar en la
gestión pública, como por ejemplo el Nuevo Servicio Público (Pereira y Jaráiz, 2015)
y lo que se ha denominado post-Nueva Gestión Pública (Chica-Vélez
y Salazar-Ortiz, 2016); no obstante, la funcionalidad que debe existir
dentro de los servicios para responder al cumplimiento de metas es totalmente
vigente. Cabe preguntarse entonces si esto, es decir la concentración excesiva
en los indicadores de desempeño, es realmente lo que se necesita actualmente y
si puede existir otra forma de medir la real eficacia e impacto de los
servicios públicos.
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